Céline Bonhomme Olivier Dufourneaud Vincent Fanguet François Gusdorf Vincent Josso Arnaud Passalacqua

Atelier Changement Climatique Février 2002

Comprendre le procole de Kyoto

L'objectif que nous avons poursuivi au cours de notre travail était une meilleure compréhension du Protocole de Kyoto, au-delà de son contenu factuel. Il s'agissait de dégager les polémiques et les controverses qui expliquent le résultat des négociations, mais aussi d'envisager les enjeux et les débats qui se profilent pour les années à venir

Dans un premier temps, au risque parfois de bouleverser un peu la chronologie, nous avons essayé de mettre en lumière les possibilités offertes pour la mise en place d'un programme mondial de lutte contre le changement climatique. Nous verrons que la difficulté du problème réside essentiellement dans l'intrication de questions scientifiques, économiques et politiques. Notre première partie sera ainsi consacrée à l'état du dossier, d'un point de vue scientifique, tel qu'il pouvait apparaître aux négociateurs, en insistant sur les incertitudes qui pèseront lourdement lors des négociations. Notre deuxième partie présente quant à elle les différentes options qui s'ouvrent à ces mêmes négociateurs au moment de s'entendre sur un Protocole.

Une fois ces outils conceptuels exposés, la deuxième étape de notre travail tente de mettre en perspective le Protocole de Kyoto : son contenu, ses objectifs, ses modalités d'application. Nous effectuerons donc dans notre troisième partie à une relecture critique des négociations, en insistant sur les choix qui ont été faits, et nous étudierons dans une quatrième partie ce qui fait encore débat aujourd'hui. Nous y établirons un état des lieux des toutes dernières négociations, des critiques principales dont fait l'objet le Protocole, et des possibilités pour les nécessaires réintégration des états-Unis et intégration des pays en voie de développement.

En marge de ce travail, nous avons jugé utile de mener une approche plus sectorielle, afin de préciser la position de certains groupes de pays, dont il nous a semblé qu'ils avaient, à un moment ou à un autre, joué un rôle décisif dans les négociations : les états-Unis (Annexe 1), les pays en voie de développement (Annexe 2) et les pays en transition (Annexe 3). La grande absente de cette liste est bien sûr l'Union Européenne, mais nous laissons à nos successeurs le soin de traiter cette question avec toute l'attention qu'elle mérite.

1. Un dossier scientifique incertain

1.1. Les défaillances de l'expertise

La prise de décision dans le domaine du changement climatique a mis et continue de mettre en jeu un grand nombre d’expertises scientifiques. Si l’on peut suspecter certaines études d’être biaisées et partiellement politiques, il subsiste aujourd’hui des controverses de nature scientifique particulièrement vives sur les interactions entre atmosphère et biosphère qui ne peuvent pas encore être tranchées. Mais il existe également une autre inconnue, et de taille : le coût unitaire de réduction des émissions, donnée pourtant fondamentale dans les négociations comme on le verra.

La controverse sur les impacts de l’augmentation de l’effet de serre

Evaluer les modifications potentielles liées aux émissions en grande quantité de gaz à effet de serre depuis les débuts de l’ère industrielle revient à estimer le retour à l’équilibre d’un système complexe actuellement hors équilibre. L’effet de serre est un phénomène naturel sans lequel la température de la planète serait inférieure de quelque 30°C à ce qu’elle est actuellement. Deux données sont aujourd’hui attestées scientifiquement : l’augmentation de la concentration dans l’air des gaz à effet de serre (à titre d’exemple, la teneur en CO₂ est passée de 280 ppm à 350 ppm entre 1750 et 1990  (IPCC, 1996)) et son origine anthropique. Si la plupart des modèles convergent alors sur la variation de température agrégée à l’échelle mondiale, la variabilité spatiale et l’influence sur les précipitations en fonction de la latitude restent controversée. La nature hautement non-linéaire des phénomènes atmosphériques mises en cause complique singulièrement la prospective : il est pour l’instant impossible de trouver une relation fiable entre le taux de gaz à effet de serre présents dans l’air et ses conséquences. Certains scientifiques vont plus loin et évoquent la probabilité d’événements "catastrophiques", comme l’arrêt de la circulation thermohalines dans l’Atlantique Nord. Les modèles scientifiques actuels ont beaucoup de mal à prendre en compte les nombreuses rétroactions de la biosphère : migration d’espèces, développement accéléré des forêts qui jouent le rôle de puits de carbone, etc. Le rôle exact joué par les aérosols, qui ont un effet refroidissant, est de même difficile à appréhender : explique-t-il au moins en partie la réaction assez faible du climat par rapport aux émissions ?

La fourchette des estimations du réchauffement s’étale aujourd’hui principalement entre 2°C et 5°C. Les estimations fournies par l’IPCC vont au demeurant en se resserrant, mais il reste difficile de construire un projet cohérent sur des évaluations qui semblent encore assez floues à tous les acteurs. Quoiqu’il en soit, attendre est tout aussi inconcevable, du fait de la double inertie de l’économie et du climat et de la quasi-conviction du monde scientifique que le prolongement de la courbe actuelle des émissions serait de toute façon catastrophique.

Passer à un bilan économique des dommages causés aux activités humaines relève pourtant de la gageure ; il faut notamment prendre en compte l’adaptation de ces activités aux changements climatiques. A titre d’exemple, les effets induits par la baisse des rendements agricoles aux Etats-Unis dans la perspective d’une augmentation moyenne de 2,5°C à l’horizon 2100 s’échelonneraient d’une baisse de 0,25 % du PIB, si des efforts importants sont consentis en terme de micro-irrigation à 1% si ces efforts étaient négligés. Le problème de la baisse des rendements en agriculture et de la pénurie d’eau se pose en tout état de cause de façon plus aiguë dans les pays en voie de développement où la capacité de réaction est plus réduite. Mais l’éventail des effets pervers du changement climatique ne se réduit au seul domaine de l’alimentation en eau et en nourriture. La montée des eaux océaniques à la suite notamment de la fusion des icebergs et de la dilatation des océans est une des conséquences les plus médiatisées et pourrait conduire à la submersion de certaines îles de l’Océan Pacifique et à une augmentation de la fréquence des inondations. La prise de conscience par l’opinion publique du phénomène ajoute à l’imprédictibilité : les récentes polémiques environnementales (vache folle, pluies acides) ont démontré que les situations de crise engendraient des surcoûts. Enfin de nombreuses conséquences imprévues sur l’activité humaine sont à craindre : apparition de nouvelles maladies, troubles sociaux liés aux problèmes agricoles, etc.

A l’heure actuelle, la fourchette des estimations pour l’impact agrégé va de 1,4 % du produit mondial brut pour Fankhauser à 1,9 % pour Tol. Ce relatif resserrement est toutefois plus à mettre au compte de la rareté des études que de leur précision. Régionalement, les études peuvent d’ailleurs diverger fondamentalement : pour les USA, Tol obtient ainsi une corrélation positive du PIB (+3,4 %) pour une hausse de 1°C en 2100, alors que Fankhauser table sur une incidence négative de –1 %, pour une augmentation de 2,5°.

La controverse sur le coût des réductions d’émissions de gaz à effet de serre

La définition même des coûts de réduction reste sujette à caution. Il faut aller au-delà des coûts directs supportés par exemple par l’entrepreneur quand il renouvelle sa technologie pour réduire ses émissions et adopter une vision de type "grand angle".

Ainsi, la difficulté inhérente à toute évaluation de ces coûts de réduction est liée à la prise en compte exhaustive des externalités, qu’elles soient positives (promotion d’industries et d’énergies propres) ou  bien négatives (renchérissement de l’énergie, gel des terres pour la reforestation, etc.). Il semble ainsi rationnel de défalquer du coût brut de l’abattement les retombées positives qui sont indéniables dans le domaine environnemental. L’augmentation du CO₂ atmosphérique est entre autres responsable d’une grande partie de la pollution des villes, liée notamment à la circulation urbaine. Or, cette pollution atmosphérique qui devient critique dans certaines mégalopoles asiatiques ou sud-américaines présente elle aussi des coûts importants en terme de santé publique. Ces coûts, pour difficiles à évaluer qu’ils soient, peuvent modifier à la baisse les coûts "nets" de la réduction des émissions ; c’est la notion de double dividende écologique. Des décomptages similaires peuvent intervenir dans le cas d’introduction de technologies plus rentables ("potentiel sans regret"), qui n’auraient pas encore été adoptées du fait des imperfections du marché. Enfin, la levée de taxes sur les émissions excédentaires peut intervenir en substitution de fiscalités déjà existantes, et entraîner un surcoût (fiscalité moins efficace ou plus distorsive) ou au contraire un coût moindre, qui affecterait d’autant le dividende économique.

A l’opposé, les restructurations imposées entre autres par une énergie propre sont loin d’être anodines : elles impliquent de façon très probable un renchérissement de l’énergie et, par conséquent, une réduction drastique de la rentabilité de certaines industries par essence grosses consommatrices d’énergie. Cela signifie au bout de la chaîne des redistributions non négligeables entre secteurs d’activité et notamment des transferts entre des pays massivement industriels et des pays tertiaires.

Au final, l’incertitude est énorme, puisque, pour les seuls pays développés, l’OCDE avançait en 1998 une fourchette allant de 20 $ à 123 $ ($ 1995) par tonne de carbone non émise, pour évaluer le coût marginal de mise en œuvre du Protocole de Kyoto et ce, pour un horizon relativement proche puisqu’il s’agit de 2010.

1.2. Où et quand agir ?

De nombreux scénarios, tels que celui développé par Wigley, Richels et Edmonds en 1996, issus d’une approche purement économique préconisent peu de réductions à court terme, et une baisse drastique des émissions dans 50 à 75 ans.

De tels scénarios posent les problèmes de la crédibilité politique, ainsi que de l’égalité entre générations. Au moment d’entreprendre les réductions massives, les hommes politiques, pas même forcément nés au moment de la définition du scénario, ne se sentiront pas forcément tenus par les accords antérieurs. De plus, en cas d’erreurs de prévisions, le pays peut, au terme de la phase d’attente, être dans l’incapacité de diminuer aussi fortement ses émissions, et échapperait de fait à ses promesses. Un plan de réductions à long terme ne doit pas seulement être efficace économiquement, il doit aussi être crédible politiquement. Un moyen d’inciter la classe politique future à respecter les engagements peut être de renforcer les réductions à court terme, sans préjuger de l’efficacité économique, ce qui réduirait les charges à supporter par la suite, augmentant la probabilité que les engagements soient respectés par la suite.

En fait, la seule façon d’obtenir des résultats à long terme est de fixer des minima de réductions intermédiaires, de telle sorte que l’évolution de période en période ait un coût politiquement réaliste. La crédibilité des scénarios a aussi une forte influence sur l’investissement dans la recherche et l’innovation technique. L’incitation à développer de nouvelles techniques propres diminue ainsi avec la croyance dans la réalisation des objectifs de réduction.

Ainsi, le problème du changement climatique mêle décision politique, information partielle et estimations divergentes (concernant l’ampleur et le coût du changement climatique si rien n’est fait, le coût pour s’adapter à un tel changement, ou le coût et l’efficacité des solutions pour prévenir le changement), ainsi que le caractère irréversible des  évènements. Ce type de problèmes a fait depuis un demi-siècle l’objet de nombreuses études théoriques, pour aboutir au processus de décisions dit "prise de décisions séquentielle". Ceci suppose, à chaque étape de décisions, de prendre en compte le caractère incertain des données disponibles, le risque associé à chaque stratégie, en tenant compte des processus irréversibles. Les différentes stratégies sont alors considérées comme flexibles, et leur évolution en fonction de la disponibilité de nouvelles informations est planifiée. Dans le cadre d’un tel schéma, la question pertinente n’est pas celle de la vitesse à laquelle les émissions doivent être réduites, mais des actions qui doivent être entreprises maintenant.

Nous venons de voir dans quel état le dossier du changement climatique pouvait se présenter au moment où il a été décidé d'agir contre les gaz à effets de serre. Truffée d'incertitudes sur le fonctionnement des phénomènes climatiques mis en jeu, leurs conséquences, et les moyensà mettre en œuvre pour mener une lutte efficace, la question était d'autant plus difficile à résoudre pour les experts et négociateurs concernés que la gamme des leviers d'action à leur disposition était large. Nous allons essayer d'en donner les grandes lignes dans notre seconde partie.

2. Quelques réflexions sur des politiques de lutte contre le changement climatique

2.1. La politique "no control"

Dans cette optique, les gouvernements n’ont aucune contrainte pour traiter le problème du changement climatique. Ils sont sensibilisés au problème mais sont laissés souverains sur la question.

2.2. La solution technologique

Le problème du changement du climat est un problème à long terme, qui ne pourra trouver une solution en quelques années d'effort. Certains pensent par conséquent que les progrés technologiques pourraient jouer un rôle dans une lutte à long terme contre le changement climatique.

La multiplicité des causes à l'origine du changement climatique peut toutefois nous faire douter de l'efficacité de cette approche technologique. Par le passé, la communauté scientifique n’a jamais vraiment cru à cette solution, et les gouvernements ont eu bien du mal à mener des programmes de Recherche & Développement en l'absence de demande.

Nordhaus, un économiste américain du MIT, a cependant trouvé que l’investissement financier nécessaire pour mettre en place un plan global contre le réchauffement climatique est démesuré face aux résultats auxquels les différentes politiques peuvent nous faire parvenir. Il propose donc de s’intéresser à la géoingénierie, dont le coût serait quasi-nul, et dont les effets sur le réchauffement de la planète pourraient être plus grands qu’une politique à l’échelle mondiale. Nordhaus a par ailleurs évalué la réduction de la température du globe pour chacune des politiques énumérées, et il apparaitrait que, pour chacune d’entre elles, la réduction d'émission de gaz à effet de serres serait  bien insuffisante pour contrer le réchauffement prévu.

2.3. Une régulation par les prix ou par les quantités

Très rapidement, des modes de régulation économiques sur les émissions de gaz à effet de serre ont été envisagés. Il peut s'agir de limiter les quantités d'émissions, de les taxer, ou encore d'inventer des systèmes intermédiaires.

Prix versus quantité

Deux modes de régulation économique sont envisageables a priori : celle par les prix et celle par les quantités. Cette dernière consiste à définir un niveau d'émission de gaz à effet de serre acceptable, et à ne pas la dépasser. A l’inverse, la régulation par les prix consiste à instaurer une taxe mondiale sur le prix de l’énergie, par exemple basée sur la teneur en carbone des combustibles incitant de fait les industries à réduire leur consommation énergétique. Au niveau national, les revenus dégagés de cette taxe pourraient permettre d’alléger d’autres types de prélèvements, sur le travail par exemple, ce qui conduirait à un coût social peu élevé. La question du montant de la taxe est résolue, d'un point de vue théorique, en le fixant à l’optimum de Pareto. Dans ces conditions, le coût de la réduction de l’émission contrebalance le futur bénéfice résultant de la réduction de l’émission du carbone.

Approches par la quantité et par le prix s’opposent principalement par la réponse apportée aux risques. L’approche par la quantité réduit le risque écologique puisqu’elle assure le niveau de résultat atteint, mais fait peser un risque social du fait de l’incertitude du coût pour atteindre ce résultat. Au contraire, l’approche par le prix assure un coût marginal maximal à l’effort de réduction des émissions (égal au prix de l’énergie économisée) mais n’assure pas le niveau final d’émissions, laissant ainsi planer un risque écologique.

Dans le cadre d’un processus de décisions séquentiel parfait, ces deux approches  seraient équivalentes et à risque minimal. Il suffit pour cela de prévoir une première étape au cours de laquelle un signal prix ou quantité est fixé, alors que l’équilibre économique donne l’autre paramètre, respectivement le coût de la réduction d’émissions ou le niveau d’émissions atteint. Ce retour d’information permet d’ajuster le signal choisi pour atteindre un équilibre optimal en termes de coûts et de concentration en gaz à effet de serre. En fait, compte tenu de la durée et du coût de chaque ajustement, l’espacement entre deux ajustements successifs laisse quelques différences entre les approches.

Finalement, le choix entre l’une ou l’autre approche dépend du type d’incertitudes rencontrées, ainsi que des niveaux d’aversion au risque environnemental ou économique.

Un système hybride :

le système du marché national ou international des permis d’émission

avec existence d’une limite au prix de la tonne de carbone

Pour échapper aux travers des approches par le prix ou par les quantités, on peut envisager un système hybride, par exemple à tarification non-linéaire. Les pays participant à l’accord vendent aux enchères la quantité de droits à polluer correspondant à l’objectif de quantité visé. Ces droits sont négociables sur un marché national ou international, et un prix s’établit pour ces droits, en rapport avec le coût marginal de la réduction d’émissions.

Pour limiter le risque lié au coût des réductions d’émissions, un organisme national ou international peut émettre des permis supplémentaires à un prix fixe défini à l’avance. Ce prix de référence est donc la limite supérieure que peut atteindre un permis, donc la limite supérieure du coût marginal consenti à la réduction d’émissions. La flexibilité du prix maximum permet d’agir sur l’équilibre entre coût écologique et coût social, en fonction d’informations nouvelles. Le prix des permis supplémentaires est l’indicateur du niveau d’effort consenti en vue de réduire les émissions.

Ce système hybride est un progrès aussi bien pour les industriels et les consommateurs que pour les associations écologistes. En effet, pour les utilisateurs d’énergie, ce système améliore de façon notable la visibilité économique sur le long terme, en limitant le risque de dérapage des coûts de réduction des émissions. Ainsi rassurés, les utilisateurs d’énergie seront éventuellement prêts à consentir un effort financier supérieur à celui qu’ils consentiraient confrontés au risque d’un système purement quantitatif.

Du point de vue écologique, certes la mise en œuvre du système de permis supplémentaires implique le dépassement des objectifs quantitatifs initiaux. Cependant, à supposer que le coût de réduction des émissions reste effectivement limité, alors un prix plafond fixé au-dessus des estimations ne serait jamais atteint, aucun permis supplémentaire ne serait émis, et les objectifs quantitatifs seraient respectés. Le point crucial est ici de déterminer le niveau du prix maximal donné à la tonne de carbone. Un prix élevé permet de garder un niveau faible de pollution et permet d’assurer que les coûts de dépollution n’excèderont pas un certain niveau. Une telle limite est un instrument politique attractif. Toute la difficulté réside dans le fait d’avoir une limite assez haute (ne connaissant pas véritablement quel est le coût d’abattement) et assez faible à la fois pour ne pas déprimer les entreprises. Les prix couramment évoqués aux USA ne seraient sans doute pas assez élevés (car les américains souhaitent maintenir l’activité de leur industrie).

A noter que suivant les auteurs, un tel mécanisme est envisagé soit au niveau national, soit au niveau international. Au niveau national, il peut s’agir d’une première approche permettant pour un pays tel que les Etats-Unis de clarifier la question du coût des réductions d’émissions. Dans ce cas, le prix maximum est initialement bas, puis progressivement relevé, ce qui s’inscrit dans la pratique des décisions séquentielles. Au niveau international, le système hybride s’ajoute aux différentes mesures destinées à réduire les coûts de réduction des émissions (négociabilité des permis, puits de carbone, équivalences entre gaz à effet de serre, équipement de pays en développement,…) pour cette fois les limiter. Le prix maximum est alors l’objet d’un consensus exprimant l’effort général pour réduire les émissions.

Dans l’hypothèse d’un système hybride international, il apparaît souhaitable d’associer les pays en voie de développement, dans un premier temps sur la base du volontariat, puis de façon obligatoire. Certains aménagements pourraient leur être consacrés, tels que des contraintes moindres et la possibilité de revendre sur un marché international l’excédent de permis, ou le versement d’une partie du produit de la vente des permis supplémentaires, en fonction de leurs efforts à réduire leurs émissions.

Une autre utilisation possible des revenus issus de la vente des permis supplémentaires est la tenue, au début de la période suivante, d’enchères inversées au cours desquelles les pays en avance en termes de réduction des émissions peuvent revendre une partie des permis qu’ils détiennent.

2.4. Une alternative à la régulation globale par les prix ou par les quantités :

la coordination des politiques nationales au niveau international

et l’engagement volontaire des Etats

Cette alternative a été essentiellement développée par Mc Kibbin et Wilcoxen. Mc Kibbin est un économiste australien et Wilcoxen est américain. Tous les deux font partie de la Brookings Institution à Washington.

Pour Mc Kibbin-Wilcoxen, une politique durable pour contrôler le changement climatique doit respecter quatre critères de base :

- la politique mise en place doit réduire l’émission de CO₂ là où le coût de l’abattement est le plus faible ;

- la politique doit instituer des mécanismes pour indemniser ceux qui vont devoir subir le coût de ces réductions d’émissions sans entraîner des transferts massifs d’argent qui pourraient déstabiliser ces pays ;

- comme le changement climatique est un problème global,  une solution à ce problème doit inclure tous les pays, même les pays en voie de développement ;

- le système mis en place doit permettre l’entrée et la sortie de certains pays du cadre du Protocole avec un minimum de perturbations pour les autres pays. 

Dans ces conditions, Mc Kibbin et Wilcoxen proposent un système décentralisé mais coordonné qui incite les pays à participer et également les entreprises à diminuer leur émission de carbone en commençant par celles qui ont le coût le plus faible de diminution de leur émission. Cette proposition vise donc à laisser aux Etats toute leur souveraineté. 

La proposition de Mc Kibbin Wilcoxen passe par la création de deux entités :

- le permis d’émission : il est nécessaire chaque année pour qu’un émetteur de carbone puisse émettre une unité de carbone pendant l’année. Un émetteur doit posséder chaque année un nombre de permis d’émission égal au nombre d’unités de carbone produites l’année précédant l’année en cours ;

- le droit à émettre : ce bien donne chaque année à son propriétaire le droit à un permis d’émission qui peut-être utilisé dans un pays donné.

Au niveau de chaque Etat, il y aurait création de deux marchés : le marché des permis et le marché des droits. Ce projet vise à respecter la souveraineté nationale car c’est à chaque gouvernement de savoir comment répartir les dotations d’émission qu’il possède.

De plus il n’y aurait pas de transferts de richesses au plan international car le prix des permis d’émission est fixé tous les dix ans par un accord international et est le même partout. Le marché des droits est aussi un marché national qui reflète le coût futur de la réduction de l’émission de carbone dans chaque pays. Ainsi le prix du droit à émettre fluctue d’un pays à l’autre sans qu’il y ait de conséquence au plan international de cette fluctuation.

Enfin, cette proposition prévoit la participation des pays en voie de développement par l’attribution à ces pays d’un nombre de droits d’émission supérieur à leur besoin, ainsi le prix du permis d’émission serait de zéro au départ puisque personne n’aurait besoin de se procurer de permis. Dans un deuxième temps, lorsque le pays a besoin de se procurer des droits à émission, on laisse quelque temps au pays le soin de fixer lui-même chaque année le prix du permis d’émission jusqu’à ce que ce prix atteigne le prix international. Ainsi le coût à court terme de l’abattement de l’émission est de zéro mais le prix du marché des droits reflète à long terme quel sera le coût de la dépollution, ce qui donne un signal prix indispensable aux investisseurs.

A long terme, les pays en voie de développement ayant rattrapé les pays développés, tous les pays payeront le même prix pour leur permis à émission alors que le prix des dotations à émission restera propre à chaque pays.

2.5. Comment répartir les réductions ? La question de l’équité

Si l'on part du principe d'une régulation par les quantités, se pose immédiatement la question de l'équité : comment répartir les exigences en matière de réduction d'émission sur le globe ? Faut-il une répartition uniforme par pays ? Proportionnelle aux émissions ? Au développement des pays ? à la population ?

Dans le cadre de négociations, un taux uniforme de réduction des émissions présente le grand avantage de la simplicité : il suffit de trouver un accord sur le niveau du taux. Mais il ne répond ni à des préoccupations d’efficacité ni à un souci d’équité. D’une part, les coûts marginaux de réduction étant différents d’un pays à l’autre, un taux uniforme de réduction n’entraîne pas une égalisation des coûts marginaux (qui est la solution efficace). D’autre part, comme les coûts marginaux des pays les plus pollueurs sont généralement plus faibles que ceux des pays qui émettent moins de gaz à effet de serre par unité de PIB, un taux uniforme de réduction tend à pénaliser les pays dont les économies sont relativement plus "propres".

A l’inverse, retenir le principe de la différenciation entre les taux de réduction de chaque pays permet de prendre en compte, au moins partiellement, les situations différenciées des pays du point de vue de leurs émissions et de leur participation à l’effet de serre. Ces situations différenciées peuvent provenir de nombreux facteurs tels que les conditions physiques, climatiques, démographiques, énergétiques ou économiques.

Il est évident que les pays en développement, en tant que groupe, ne pourront pas accepter de réduire leurs émissions de gaz à effet de serre à un horizon aussi proche que 2010. Leurs consommations d’énergie sont soumises à une forte croissance, du fait d’une croissance démographique soutenue et de changements structurels considérables de leurs économies. Par conséquent, la différenciation des objectifs d’évolution des émissions s’avère indispensable. Il en est évidemment de même au sein même des pays en développement, tant ceux-ci ne forment en aucun cas un groupe homogène.

Mais sur quelle(s) base(s), selon quel(s) principe(s) la différenciation peut-elle être mise en oeuvre pour les pays en développement ? De nombreuses propositions ont été formulées dans la littérature depuis la fin des années 1980, et par les pays, essentiellement depuis 1995.

On peut regrouper les différentes propositions de différenciation en deux catégories principales selon qu’elles portent sur des volumes de réduction d’émissions ou sur des coûts de réduction des émissions (le "partage de la charge", "burden sharing"). Elles sont résumées dans un tableau (item 1).

Item 1 : Description des différents schémas de différenciation

Droits à polluer basés sur les émissions ("grandfathering")

On peut d'abord envisager un plan de réduction selon lesquels les droits à polluer seraient attribuer selon les émissions de ces pays : plus un pays émet, plus ses efforts de réduction devront être importants.

Le Protocole de Kyoto prévoit la répartition des droits à polluer en fonction des niveaux d’émissions de 1990, avec seulement quelques adaptations légères. Ce principe ne tient pratiquement pas compte de grandes disparités entre les pays. On peut par exemple opposer les pays qui ont déjà entrepris des efforts de réductions d’émissions, et pour lesquels les réductions à venir auront un coût marginal élevé, alors que les pays qui n’ont pour l’heure entrepris aucun effort jouiront d’un coût marginal faible. Notons aussi la grande différence entre des pays à forte croissance depuis 1990, comme par exemples les Etats-Unis qui cumulent croissance économique et démographique, et des pays comme la Russie, qui a subi un déclin économique durant cette période.

D’autre part, un tel système fondé sur les niveaux de pollution antérieurs ne peut pas s’appliquer aux pays en développement, puisque les émissions de ces pays ont été limitées jusqu’à présent par leur pauvreté et la faiblesse de leurs revenus. A moins de les enfermer dans cette situation, un nouveau principe de répartition des droits à polluer doit être défini.

Droits à polluer basés sur la population

La définition au niveau international d’un droit à polluer par habitant, à multiplier par la population d’un pays pour obtenir le droit global de celui-ci, semble la plus satisfaisante d’un point de vue éthique, mais ne va pas sans poser de nombreux problèmes.

Si les pays en développement se voient attribuer le même droit par habitant, ils se trouveront à la tête d’un nombre de droits largement supérieur à leurs besoins actuels, ce qui les dispensera pour longtemps de tout effort de réduction d’émissions. A l’inverse, les pays développés ont un niveau d’émissions par tête pouvant être (Etats-Unis, Canada, Australie) trois à quatre fois supérieur à la moyenne. La contrainte sera donc très forte, et puisqu’il est inenvisageable pour ces pays de réduire de 70 à 80 % leurs émissions, un principe de droits par habitants fonctionnel supposerait nécessairement un marché de droits international. En cas d’inefficacité de ce marché, le coût d’application des objectifs deviendrait inutilement élevé.

De plus, cette répartition entraînerait la concentration des droits dans les mains de quelques pays seulement. La Chine et l’Inde recevraient à elles deux 38 % des droits (pour 15 % des émissions actuelles). Compte tenu de la taille du marché des droits (plusieurs dizaines ou centaines de milliards d’euro), la tentation serait grande pour ces pays de s’associer pour maintenir un prix élevé des droits, rendant le système inefficace.

Une telle répartition remettrait par ailleurs en cause toute politique de contrôle de la natalité, puisque toute nouvelle naissance serait source de droits supplémentaires. Un tel problème pourrait être traité en considérant lors de l’attribution des droits la population à une date donnée, pénalisant alors au contraire les pays à forte croissance démographique.

Enfin, une répartition des doits à polluer uniquement basée sur la population ignorerait nécessairement les autres spécificités d’un pays, tels que : climat, imposant un effort de chauffage ou de climatisation variable, densité de la population qui régit les besoins en transports, richesse du pays, aussi bien au travers du niveau de production que de l’accès aux technologies propres. La mise en place d’ajustements pour prendre en compte ces disparités apparaît extrêmement délicate, et sujette à des négociations sans fin, tout en remettant en cause le caractère éthique du système.

Volume de réduction basé sur le PIB par habitant

Un tel mode de répartition permettrait de mieux prendre en compte les pays en développement, en les soumettant à l’effort général sans pour autant les pénaliser du fait de leur faible développement actuel. La voie d’un développement respectueux de l’environnement leur serait alors ouverte. Le système prévoit un ajustement des permis d’émission en fonction du PNB en cas de croissance économique.

Par ailleurs, un tel mode d’attribution prendrait aussi en compte les performances économiques des différents pays, en ne pénalisant pas la croissance et en faisant apparaître plus clairement les efforts en termes d’efficacité énergétique. Le système actuel, s’il représente une certaine forme d’assurance contre la mauvaise performance économique (qui rend plus facile le retour à des niveaux d’émissions antérieurs) n’est cependant pas la forme optimale d’assurance.

Ce système de répartition est cependant moins satisfaisant d’un point de vue éthique, puisqu’il contourne la question de la course à la production. En outre, il ne tient pas compte des disparités entre pays précédemment évoquées.

Niveau d’émissions, ou quantité de gaz dans l’atmosphère ?

Les pays en développement ont fait remarquer que le paramètre pertinent d’un point de vue du risque climatique est la quantité de gaz à effet de serre présente dans l’atmosphère (ou leur concentration). C’est donc la quantité totale de gaz admissible qui doit être répartie entre les différents habitants de la planète. Les gaz actuellement présents dans l’atmosphère provenant en très large majorité des pays développés, les pays en développement demandent à se voir autoriser à rattraper cette pollution. Un tel raisonnement leur attribuerait pour l’avenir des doits d’émission très largement supérieurs à ceux des pays développés, en particulier si les droits sont basés sur la population. Cette hypothèse est bien évidemment rejetée par les pays développés, qui refusent d’être sanctionnés pour la pollution générée avant que les gaz à effet de serre ne soient reconnus comme nuisibles à l’environnement.

Un exemple hybride : le modèle Contraction & Convergence.

Proposé par le Global Common Institute, ce modèle propose de substituer à la logique de Kyoto une logique plus viable baptisée Contraction & Convergence, censée prendre en compte les différences entre les pays riches et les pays pauvres de façon à répartir de façon équitable le fardeau des limitations sur les émissions de gaz à effet de serre. L’objectif à terme est d’arriver à une concentration en CO₂ de 450 ppm à l’horizon 2100. Le modèle prévoit, comme son nom l’indique, deux phases : une phase de convergence jusqu’à une année pivot (dans le modèle, il s’agit de 2045). Au cours de cette phase, les réductions des émissions en CO₂, sont à peu près corrélées sur l’importance économique actuelle des pays émetteurs. A partir de la convergence, les émissions seront proportionnelles non plus à des facteurs économiques mais démographiques. La bonne réalisation du modèle dépend donc en partie de la crédibilité des extrapolations démographiques disponibles, assez hasardeuses en ce qui concerne certains pays en développement. C’est la phase de contraction, au cours de laquelle tout en respectant leur ratio, les émissions doivent revenir à la valeur cible (de 450 ppm de CO₂).

Nous venons de voir dans cette seconde partie quelques-unes des différentes options auxquelles peut se voir confronter tout acteur désireux de lutter contre le changement climatique. Munis de ces outils d'analyse, nous pouvons maintenant  tenter une relecture critique des processus d'élaboration du Protocole de Kyoto. Nous nous efforcerons d'éclairer les choix qui ont été faits, afin der mieux comprendre pourquoi Kyoto est tel qu'il est.

3. Une relecture critique du Protocole de Kyoto

3.1. Les étapes qui mènent à Kyoto

Premières découvertes et premières prévisions

L'effet de serre, au cœur de la question du changement climatique, est connu sur le plan théorique depuis la fin du XIXème siècle (Arrhénius). Ainsi, lorsqu'en 1957 l'américain Plass commence à montrer par des mesures systématiques que la concentration en gaz à effet de serre, notamment en C0₂ tend à augmenter, le mécanisme et ses implications sont déjà connus. Les météorologues furent les premiers à se saisir du dossier. La première prévision quantitative fut obtenue en 1967, par deux scientifiques qui annoncèrent un doublement de la concentration de CO₂ d'ici au début du XXIème siècle et une élévation de la température moyenne de l'ordre de 2,5°C.

Toutefois, l'intérêt pour la question resta limité à un petit nombre de spécialistes, bien que plusieurs rencontres organisées sous l'égide de l'ONU eurent lieu dans les années 70 et 80 : Première Conférence Mondiale sur le Climat (1979), Conférence de Villach (1985), Conférence de Toronto (1988), Conférence d'Ottawa (1989), Conférence de Tata (1989), Conférence et Déclaration de La Haye (1989)…

Vers la convention fondatrice de Rio (1992)

Eté 1988. Il n'a jamais fait aussi chaud aux USA que cet été là, et la conférence de Montréal vient juste de permettre l'adoption de mesures internationales efficaces pour lutter contre le trou de la couche d'ozone. Les préoccupations environnementales sont de plus en plus fortes. La question du réchauffement fait alors pour la première fois l'objet de débat public, et les médias commencent à s'en saisir. L'administration américaine voit alors dans le changement climatique une formidable occasion de faire passer dans l'opinion la nécessité d'une fiscalité susceptible de mieux contrôler la demande énergétique et de réduire ainsi la dépendance stratégique du pays vis-à-vis des pays du Golfe.

Quelques semaines plus tard, dans un contexte favorable, à la Conférence de Toronto, l'IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change) (Groupement Intergouvernemental d'étude du Climat) est créé : c'est le premier organisme international permanent ayant pour mission d'évaluer l'information scientifique sur les changements climatiques, leurs impacts, et les mesures de prévention et d'adaptation envisageables.

Les travaux scientifiques menés par l'IPCC sont publiés dans un premier rapport en 1990. Ils confirment la tendance à un réchauffement. Au même moment, les Nations Unies commencent à envisager des instruments politiques (par exemple lors de la Seconde conférence mondiale sur le climat, 1989) et financiers (Fonds pour l'Environnement mondial, 1990) pour lutter contre les gaz à effets de serre : la convention qui sera signée deux ans plus tard à Rio commence à être négociée sur des bases scientifiques neuves. De février 91 à mai 92, à cinq reprises, les diplomates de plus de 150 pays se rencontrent pour en élaborer les grandes lignes.

La Convention de Rio (UNFCC) est un traité d'engagement volontaire à réduire les émissions de gaz à effet de serre. Il est signé par 154 pays, en juin 1992, lors de la Conférence sur l'Environnement et le Développement de Rio de Janeiro (également connue sous le nom de Sommet de la Terre).  Deux points sont tout à fait remarquables dans cette Convention :

- la Convention se fixe comme objectif ultime la "stabilis[ation]  des concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique".

- la Convention inscrit dans ses principes une différenciation entre les pays signataires. Les pays développés, les pays en transition et l'Union Européenne, inscrits dans l'Annexe I de la Convention, s'engagent à stabiliser leurs émissions de gaz à effet de serre d'ici à l'an 2000 au niveau des émissions de 1990, par l'adoption de programmes nationaux. Selon l'Annexe II, les pays développés et l'Union Européenne s'engagent par ailleurs à financer les coûts encourus par les pays en développement pour respecter leurs engagements.

Notons qu'à ce stade des négociations, aucun choix n'était encore arrêté sur la méthode de réduction par les quantités ou par les prix, telles que nous les avons vues en première partie. Et pour cause : l’Union Européenne  était favorable à une taxe sur le carbone, alors que l’administration Bush et les milieux industriels y étaient opposés. La Convention formule cependant ses objectifs en termes de quantité, ce qui mène plus naturellement à un système de permis d’émissions négociables qu’à un système de taxes coordonnées.

De Rio à Kyoto

La convention entre en application le 21 mars 1994, quatre-vingt-dix jours après la cinquantième ratification. Dès lors, une nouvelle organisation se met en place pour envisager un approfondissement des résolutions sur le changement climatique. C'est la Conférence des Parties participantes à la convention de Rio (Conference Of Parties, COP).

Entre 1992 et 1995, le contexte s’assombrit. Aux Etats-Unis, le projet de taxe sur l’énergie de l’administration Clinton échoue en 1994. En parallèle, le discours de l'IPCC, alors en phase de préparation de son second rapport, se fait moins alarmiste. Dans cette atmosphère moins enthousiaste qu’en 1992, la première Conférence des Parties de Berlin (COP-1, 1995) reconnaît inadéquat l’objectif de stabilisation en 2000, mais décide de commencer à négocier des objectifs quantitatifs de réduction des émissions au-delà de 2005, avec la troisième COP à Kyoto pour date butoir. Cette décision est connue sous le nom de Mandat de Berlin. Ce Mandat concrétise ainsi officiellement la prééminence de l’approche par les quantités. Or, comme nous l’avons déjà entrevu plus haut, une telle approche mène assez naturellement à un marché de permis d’émissions négociables comme il en existe déjà un aux Etats-Unis pour le SO₂ et relègue les "politiques et mesures" pourtant prônées en même temps par les pays européens au second plan : une liste de mesures à prendre pour réduire les émissions de gaz à effet de serre est jugé comme une atteinte à la souveraineté nationale par les Etats-Unis. Ce glissement sera complètement explicite à COP-2 (Genève, 1996), lorsque les USA se déclareront en faveur de quotas de réduction des émissions contraignants mais accompagnés d’un système de permis d’émissions négociables.

3.2. Les objectifs du Protocole de Kyoto

La Conférence de Kyoto (COP-3, 1997) constitue l’aboutissement de ce long processus de négociation internationale. Le principal résultat est un accord par consensus sur des objectifs quantitatifs contraignants de réduction des émissions de gaz à effet de serre pour la période 2008-2012 et pour l’ensemble des pays développés regroupés au sein de l’Annexe I[1]. Ces objectifs de réduction des émissions doivent être réalisés sur un panier de six gaz à effet de serre.

Trente-huit pays se sont ainsi mis d'accord pour réduire leur émission de 5,2 % en moyenne par rapport au niveau de 1990. Ainsi, l'Union Européenne s'est engagée à réduire ses émissions de 8 % (il existe une distribution de différents taux selon les pays), les Etats-Unis de 7 %, et le Japon de 6 %. L'objectif moyen des 5,2 % pour les pays développés dans leur ensemble correspond à une réduction de l'ordre de 20 % par rapport aux niveaux projetés pour 2010, s'il n'y avait pas eu de mesures de prises. Quelques pays, comme la Russie et l'Ukraine ne sont pas contraints à une quelconque réduction, tandis que les pays dont les économies sont moins puissantes comme l'Islande, la Norvège et la Nouvelle-Zélande sont autoriser à accroître leurs émissions. L'Australie est également dans ce dernier cas.

Les pays en voie de développement (y compris la Chine et l'Inde) n'ont pas d'objectifs contraignants, mais ont la possibilité de participer de manière volontaire au processus de réduction des émissions de gaz à effets de serre. La participation de l'Argentine s'inscrit dans ce cadre.

Notons que le principe de différenciation entre pays développés s’est imposé sur le tard, et a conduit à des négociations très rapides : la distribution finalement adoptée ne résulte ainsi d’aucune règle claire.

Malgré cette limitation, le Protocole de Kyoto constitue une avancée particulièrement significative dans la mesure où, pour la première fois, des pays s’engagent sur des objectifs contraignants de réduction des émissions de gaz à effet de serre avec des cibles particulièrement ambitieuses à l’horizon 2010. En inversant la tendance inflationniste des émissions de gaz à effet de serre, qui avait commencé 150 ans auparavant, le Protocole permet de faire un pas de plus vers l'objectif que s'étaient fixé les signataires de la Convention de Rio : empêcher les interférences anthropogènes néfastes avec le changement climatique. Il n'a fallu que guère plus d'une dizaine d'années pour arriver à un accord particulièrement volontaire, et l'efficacité de la démarche mérite d'être saluée.

Cependant, aux lendemains de l'adoption du Protocole de Kyoto, il reste encore du travail :

- le Procole doit être ratifié par plus de 55 pays représentant plus de 55 % des émissions de CO₂ pour entrer en vigueur. Cette ratification était en 1997 loin d'être acquise. Elle ne l'est guère plus aujourd'hui, après la décision des Etats-Unis, un des plus gros pollueurs en la matière, de se retirer du processus ;

- les mécanismes de flexibilité, essentiellement introduits à la demande des Etats-Unis, et qui doivent permettre d’assouplir les objectifs de réduction pour les pays pris individuellement, n'ont pas de modalités bien établies. Ils ont fait l'objet de négociations très importantes depuis 1997, et occupent une place absolument fondamentale dans le Protocole de Kyoto, puisque la ratification par plusieurs pays dépendait de l'issue des débats qui seraient menés à leur sujet.

3.3. Le marché des permis d'émissions

Les négociations qui ont précédé Kyoto, tout comme la conférence, ont vu s’affronter l’approche par les politiques et mesures domestiques défendues par les Européens (on en retrouve d'ailleur des traces dans le Protocole), et la notion de flexibilité via un marché de droits d’émissions du CO₂ prônée par les Américains. Elle découle assez naturellement, nous l'avons vu, d'une régulation par les quantités. L’idée sous-jacente des Etats-Unis était de pouvoir limiter à un minimum les frais inévitables nécessités par des réductions en utilisant des mécanismes orientés vers le marché. L'article 17 du Protocole qui instaure le marché des permis d'émissions traduit bien, par son ambiguité, la tension suscitée par ce point dans les débats : "Les Parties visées à l’Annexe B peuvent participer à des échanges de droits d’émission aux fins de remplir leurs engagements au titre de l’article 3. Tout échange de ce type vient en complément des mesures prises au niveau national pour remplir les engagements chiffrés de limitation et de réduction des émissions prévus dans cet article."

Le principe du marché des permis d'émissions

Nous avons déjà vus que les objectifs d’émissions fixés dans le Protocole attribuent à chaque Partie un quota déterminé de gaz à effet de serre que le pays en question peut rejeter en moyenne chaque année pendant la période 2008-2012. Si un pays réalise une réduction plus importante que ce qui lui est imposé, il dispose d’un excédent sur son quota autorisé. Le Protocole permet à de tels pays de vendre cet excédent, notamment à des pays qui pensent émettre plus que ce qui leur est autorisé par le Protocole.

Ce système veille à répartir les efforts à bon compte. Les pays qui peuvent réaliser davantage à un coût moins élevé que ce qui est imposé, le feront réellement, parce qu’ils pourront aussi vendre les droits d’émissions excédentaires. Les pays qui malgré un très gros effort n’atteindront pas la norme, auront dès lors la possibilité de satisfaire néanmoins à leurs obligations d’une manière financièrement supportable. Coût total moindre pour un résultat commun identique.

L'air chaud russe et ukrainien

La base de négociation du Protocole de Kyoto pour les pays en transition économique[2] allouait initialement à la Russie et l’Ukraine un objectif de réduction de 5 % des émissions sur la période 2008-2012 par rapport au niveau de 1990, dans des pays où les émissions avaient déjà chuté (parfois jusqu’à 40 % !) à la suite de l’effondrement de l’activité industrielle. Les discussions difficiles avec la Russie et l’Ukraine, campées sur leurs positions, ont conduit à fixer un niveau d’émission égal à celui de 1990. Dans le sillage de la Russie et de l’Ukraine, d’autres pays de l’Annexe I (Pologne, Hongrie et Croatie) se sont empressés de faire réviser à la baisse leur limite d’émissions. Les experts russes s’appuyaient sur une croissance rapide (4,5 % par an) et le non-remplacement d’installations industrielles obsolètes pour justifier leurs desiderata. Les prévisions de croissance se sont d’ores et déjà révélées extrêmement ambitieuses, notamment du fait de l’effet de contagion de la crise asiatique de 1997.

Cette situation est désormais connue sous le nom de "hot air" : l’Ukraine et la Russie se sont ainsi vues créditées de droits à émettre très largement excédentaires (les estimations de cet excédent varient entre 0 et 3,2 Gt de CO₂), puisque même les scénarios les plus pessimistes ne tablent pas sur une convergence des émissions avec leur niveau de 1990 avant... 2012. Or ces pays sont tous listés dans l’Annexe I et en tant que tels, seront autorisés à revendre leur excédent de permis. Cet "air chaud" mis sur le marché pourrait représenter à lui seul 50 % de la demande totale en permis. Il en résulterait des transferts financiers énormes, avec notamment un important "appel d’air chaud" de la Russie vers les Etats-Unis sans aucune contrepartie en terme de réduction d’émissions de gaz à effet de serre.

Cette situation a en outre le gros défaut d’introduire un signal-prix faussé en orientant à la baisse les prix des permis en deçà de la valeur du marché, censée refléter le coût d’un contrôle des émissions, et entame la crédibilité de l’accord dans une logique de contrôle à long terme. Le phénomène du hot air a d’ailleurs pu jouer un rôle dans la ratification du Protocole en 1997 pour certains pays qui y ont vu un puits virtuel de carbone à petit prix.

L’existence de cet "air chaud" pourrait alors fausser à lui seul le Protocole tout entier en supprimant l’efficacité économique de l’accord et l’intérêt financier des pays de l’Annexe I à véritablement réduire leurs émissions. La nécessité de trouver des mesures palliatives s’est donc imposée impérieusement. Les Etats-Unis suggéraient de fixer un plafond sur les permis susceptibles de revente, ce qui semble toutefois ne constituer qu’un pis-aller. D’autres possibilités, généralement fondées sur une véritable contrepartie à la revente des permis (réduction du rapport émission/PIB ou investissement des dividendes dans des programmes environnementaux, complémentaires à la mise en oeuvre conjointe) paraissent plus ambitieuses.

Quelles que soient les mesures adoptées, une grande vigilance et le contrôle d’experts extérieurs seront indispensables pour éviter ce que d’aucuns appellent déjà le blanchiment de l’air chaud.

3.4. Les mécanismes de flexibilité par projets

Dans la logique d’un système de quotas, les négociations ont porté sur un certain nombre d’instruments de marché qui permettraient aux Etats d’échanger des droits d’émission. L’application conjointe figure au nombre de ces instruments, au même titre que les permis négociables.

Le principe en est simple : permettre à un Etat soumis à un engagement quantitatif de réaliser une partie de cet engagement en finançant, sur le territoire d’un autre pays, des réductions d’émissions qui seront ensuite portées à son compte. L’objectif est économique : par le biais de projets d’application conjointe, les pays de l’Annexe I peuvent agir en priorité là où les réductions d’émissions sont les moins coûteuses.

Les caractéristiques des mécanismes

Dés la Convention de Rio, il était fait référence à la notion d’application conjointe sans en définir les modalités. De 92 à 95, les négociations relatives à ce mécanisme ont mis en évidence une opposition entre les pays en développement et les pays de l’Annexe I sur le champ géographique de l’application conjointe. Il est également apparu que la déclinaison concrète de cet instrument soulevait de nombreuses difficultés, liées en particulier à l’évaluation de l’impact des opérations susceptibles d’être mises en oeuvre dans ce cadre. Les pays en développement étaient pour la plupart assez réticents face à un instrument perçu comme un moyen pour les pays riches de contourner à bon compte leurs engagements quantifiés, sans aucun volontarisme environnemental. La contre-proposition du Brésil consistait à financer des projets "propres" dans les pays du Sud, par l’intermédiaire d’une taxe de type pollueur-payeur sur les émissions des pays de l’Annexe I au-delà de leur quota. Pour des transferts financiers équivalents, la démarche idéologique est radicalement différente dans la mesure où elle établit une sanction et ne donne pas aux pays bénéficiaires des projets l’impression de "recycler les déchets" des pays riches.

Les négociateurs réunis à Kyoto ont envisagé un compromis entre une approche soucieuse de développement et le désir de certains pays de l’Annexe I d’obtenir l’introduction d’un instrument de flexibilité Nord-Sud de type application conjointe. Les Etats-Unis en particulier devaient absolument pouvoir afficher en interne un mécanisme permettant d’accrocher les pays du Sud aux efforts de réduction des émissions, condition sine qua non fixée par le Congrès pour toute ratification. Au final, si le Protocole de Kyoto ne mentionne pas le terme "application conjointe", deux articles en reprennent le principe : l’article 6, qui traite de l’application conjointe entre pays de l’Annexe I, et l’article 12, qui établit un "mécanisme de développement propre" (MDP) destiné aux pays en voie de développement.

L’article 6 du Protocole relatif à la mise en oeuvre conjointe est le suivant : "Afin de remplir ses engagements au titre de l’article 3, toute Partie visée à l’Annexe I peut céder à toute autre Partie ayant le même statut, ou acquérir auprès d’elle, des unités de réduction des émissions découlant de projets visant à réduire les émissions anthropiques par les sources ou à renforcer les absorptions par les puits de gaz à effet de serre dans tout secteur de l’économie". En pratique, l’application conjointe concernera la mise-en-oeuvre de projets se traduisant par une réduction effective des émissions dans le pays destinataire (par exemple la substitution de combustible d'une centrale thermique, le développement d'une infrastructure ferroviaire). Cette démarche sera le fruit d’un accord intergouvernemental fixant notamment la quantité de réduction des émissions. Les droits à émettre du pays destinataire sont diminués de cette quantité et le quota du financeur est crédité d’un montant équivalent. La transaction peut également être effectuée par une entreprise privée menant à bien un projet débouchant sur des réductions d’émissions (modernisation d’usines par exemple) et s’arroger les quotas ainsi gagnés ou les revendre à l’état.

En ce qui concerne les mécanismes de développement propre, remarquons tout d'abord que, contrairement à l'application conjointe, il ne s'agit pas là d'un jeu à somme nulle, mais bien le moyen pour un pays d'augmenter le nombre de quotas globalement disponibles. Cependant, la mention expresse de l’objectif de développement constitue un symbole important qui place sur le même plan l’objectif de développement durable et celui de réduction des émissions. Les projets doivent présenter des avantages réels, mesurables et durables liés à l’atténuation des changements climatiques. Un des points les plus importants de ce mécanisme concerne donc l’évaluation de l’efficacité des projets retenus. Les MDP doivent permettre de monter des projets plus respectueux de l’environnement, mais ils vont peut-être permettre de sortir de la situation "business as usual" correspondant à l’absence de tout projet en débloquant des blocages en amont. L’ambition n’est pas simplement de rendre l’hypothétique projet plus "propre" mais bien de lui donner vie et de faire avancer à la fois le développement du pays et la lutte contre le réchauffement climatique. Cette volonté fait des MDP les outils les plus innovants et les plus prometteurs[3].

Le fonctionnement des MDP implique deux outils :

- une taxe : le prélèvement d’une part des fonds affectés au financement d’opérations de développement propre est mis en place d'une part pour couvrir les dépenses administratives, d'autre part pour financer l’adaptation au changement climatique dans les pays les plus vulnérables. Cette disposition est une concession faite aux pays de l’AOSIS et aux pays en développement les plus pauvres, qui craignaient que l’application conjointe Nord-Sud profite essentiellement aux pays émergents ;

- une institution : le MDP sera supervisé par un conseil exécutif. Cette disposition permet à certains pays en développement d’envisager le MDP comme une institution multilatérale plus que comme un instrument bilatéral. La conférence de Marrakech a élargi le concept initial des MDP en introduisant les MDP unilatéraux, qui peuvent être décidés au sein d’un seul Etat sans aide extérieure.

Des négociations difficiles sur les modalités

Des questions essentielles concernant ces mécanismes ont été abordées dans les négociations :

- la question de la "supplémentarité" : il était initialement prévu dans le Protocole qu'une limite supérieure soit placée pour l'utilisation de ces mécanismes, le but étant que les Etats ne fassent pas de ces mécanismes leurs moyens d'action prioritaires, bien avant des politiques intérieures de réduction des émissions. L’Union européenne a finalement accepté que ne figure dans l’accord aucune restriction quantitative sur l’usage des mécanismes de flexibilité. Ainsi le concept de supplémentarité n’est plus explicité par une formule rigide : il est simplement rappelé que les mécanismes apportent un complément aux mesures internes. L'accord instaure néanmoins une "réserve de la période d’engagement", fixée à un taux de 90 %, afin de limiter le risque de survente ;

- les pays autorisés à avoir recours à ces mécanismes : ce sont ceux ayant accepté les dispositions relatives au contrôle du respect du Protocole ;

- la nature des projets concernés : la question qui se posait était de savoir quels projets pouvaient être retenus dans le cadre des mécanismes de flexibilité, les puits de carbone et les centrales nucléaires faisant sans aucun doute partie des projets les plus sensibles. Les installations nucléaires ont finalement été exclues de ces projets, tandis que les puits de carbone ont été acceptés dans une certaine mesure ;

- le role et la composition du bureau exécutif : il s'est surtout consacré à la définition de procédures simplifiées pour les projets de petite échelle ;

- l'extension éventuelle du prélèvement de 2 % aux autres mécanismes de flexibilité.

3.5. Le mécanisme de flexibilité caché : les puits de carbone

Les puits de carbone

On désigne par puits de carbone une entité capable de fixer le dioxyde de carbone présent dans l’atmosphère. Il existe des puits de carbone naturels, parmi lesquels les forêts et les espaces cultivés, qui consomment le dioxyde de carbone pour augmenter la biomasse, ainsi que les océans. Ce sont eux qui assurent depuis toujours l’équilibre de la concentration de dioxyde de carbone dans l’atmosphère, leur consommation équilibrant la production, qu’elle soit naturelle au niveau des volcans, de la respiration de la faune et de la flore, ou bien artificielle. Cependant, depuis l’industrialisation, la production humaine de dioxyde de carbone a rapidement cru, au point de dépasser depuis le courant du vingtième siècle les capacités d’absorption naturelles. En outre, les dix-neuvième et vingtième siècle ont été marqués par une déforestation massive, que ce soit au profit de l’agriculture, ou pour la construction et l’énergie, réduisant ainsi l’absorption par les forêts.

Kyoto et les puits de carbone

Une fois acceptée l’idée que l’équilibre du dioxyde de carbone atmosphérique a été rompu, deux solutions se présentent pour le rétablir : si le Protocole de Kyoto est basé sur la réduction des émissions, une porte est ouverte à une deuxième possibilité, à savoir augmenter l’absorption du carbone. C’est la théorie des puits de carbone, qu’il faut alors entendre dans un sens plus restrictif comme le développement par l’homme de capacités nouvelles d’absorption de dioxyde de carbone, par exemple par la reforestation ou la réduction des émissions naturelles.

En ce sens, on peut considérer les puits de carbone comme un mécanisme de flexibilité caché du Protocole, puisqu'ils permettront à certaines Parties de vendre des droits à émettre des gaz à effet de serre pour un volume équivalent à celui que leur puits absorbe. La question du mode de calcul des crédits associés aux puits de carbone a ainsi été au centre de la toute récente conférence de Marrakecha (COP-7). La Russie, particulièrement sensible à ce projet et en position de force après le retrait des Etats-Unis du Protocole, a réussi à y imposer le quasi-doublement du nombre de crédits que l’on peut tirer des puits de carbone.

La question de la durabilité

Alors que toute émission de gaz à effet de serre est irréversible, et contribue pour une longue durée au changement climatique, le mécanisme des puits de carbone est réversible et fluctuant, puisqu'ils sont soumis aux aléas climatiques. A l'échelle mondiale, ces aléas ne sont pas un obstacle réel à la prise en compte des puits comme un capteur de gaz à effet de serre, dans la mesure où ils affectent la performance d’un projet particulier, mais pas la réduction globale des gaz néfastes.

Si une Partie souhaite vendre des droits à émettre en échange de séquestration de carbone dans ses puits, on tiendra simplement compte de l'aléas climatique en n’autorisant la vente que pour une partie de l’absorption espérée, en fonction de la confiance dans le projet. L'inconvénient est bien sûr la décote importante des puits de carbone, en particulier durant la première période, tant que l’incertitude reste importante. Il est toutefois envisageable de revoir les hypothèses pour les périodes suivantes, une fois que des données statistiques plus fiables seront recueillies.

Une autre possibilité est d’attribuer les subventions après contrôle du projet, en fonction de ses performances courantes. Le risque pèse alors sur l’entrepreneur, qui peut se couvrir par des assurances spécifiques. A noter que l’entrepreneur peut limiter ses risques en développant un ensemble de puits de carbone géographiquement répartis.

Plus préoccupant est le risque de suppression des puits. En effet, un puits de carbone est avant tout un mode particulier d’occupation du sol, et à ce titre est variable au cours du temps. Un puits de carbone laissé à l’abandon peut voir son efficacité diminuer, voire aboutir à la libération du carbone stocké, par exemple par la déforestation ou l’incendie, alors même qu’il a donné lieu à l’émission de droits à émettre vendus sur le marché. Il y aurait dans ce cas eu une création artificielle de droits à émettre, et non pas un simple jeu à somme nulle comme on aurait pu l'envisager initialement. Une approche de ce problème consiste à reconnaître la réversibilité de la séquestration, et à considérer les puits comme le moyen de retarder l’accumulation de gaz à effet de serre dans l’atmosphère, sans imposer une absorption définitive du carbone. Une telle approche suppose de concevoir un système de rémunération adapté. Parmi les solutions envisagées, on trouve la méthode des tonnes/année basant la rémunération sur le produit quantité séquestrée par durée de séquestration, la séquestration permanente étant traitée comme une durée donnée.

Une autre méthode est la location des puits de carbone. Pour la durée du contrat, le loueur assume l’entière responsabilité de la séquestration effective de la quantité de carbone prévue, et le locataire peut déduire cette quantité de ses émissions. Le développement de la séquestration du carbone sur une période finie présente différents avantages : en retardant le changement climatique à émissions égales, elle permet de gagner du temps pour profiter du progrès technique, étaler l’investissement après amortissement des équipements existants, et évaluer le coût des réductions d’émissions. C’est un moyen de concilier les partisans d’une action immédiate, et ceux d’un délai de préparation. Cette solution apporte aussi de la souplesse dans le système des puits de carbone, en levant l’obligation d’un engagement à très long terme.

D'autres obstacles à lever

Afin que la promotion des puits de carbone s’impose comme un outil efficace de gestion du carbone atmosphérique, différents points méritent d'être éclaircis :

- le suivi des puits : différents moyens sont disponibles pour mesurer l’efficacité d’un puits de carbone. Les deux grandes familles reposent sur la mesure du carbone atmosphérique et sur la biomasse. Dans le premier cas, la concentration en dioxyde de carbone atmosphérique est mesurée dans le vent, en amont et en aval du site, la différence donnant l’absorption. Dans le deuxième cas, il s’agit de faire l’inventaire du carbone présent sur le site, en mesurant notamment la croissance des arbres, ainsi que la teneur du sol en carbone. Des échantillons peuvent être employés, complétés par de la télédétection par satellite ou depuis un avion volant à basse altitude ;

- la définition d’un niveau de référence : de même que pour le contrôle des émissions, l’évaluation des performances des puits de carbone suppose d’avoir défini un niveau de référence, qui représente l’évolution probable en l’absence d’efforts particuliers. L’amélioration peut alors prendre deux formes : ou bien la référence considérée est une stagnation du bilan de carbone, et l’effort consiste à augmenter la fixation de carbone (cas typique des pays développés, par reforestation par exemple), ou bien la référence est une dégradation de la situation et l’effort porte sur la sauvegarde d’un puits existant naturellement (cas typique des pays en développement, par sauvegarde d’un espace boisé menacé par exemple) ;

- la date limite : au problème du niveau de référence, il faut ajouter celui de la date de démarrage des projets. Par exemple, avant la COP-6, les Etats-Unis revendiquaient un puits de carbone de 300 MT/an, au titre de l’équilibre existant entre zones agricoles et forestières. Basée sur une lecture assez permissive de l’article 3.4, cette prétention à classer une grande partie de l’absorption par le territoire comme puits de carbone revient à valoriser tout l’historique de la gestion du territoire, bien avant le Protocole de Kyoto. D’une part, ceci est contraire à l’esprit du traité, qui entend récompenser les efforts nouveaux entrepris dans le cadre du traité. Ceci exclut donc a priori les actions prises avant 1990, même si elles se poursuivent actuellement. D’autre part, l’effet actuel des arbitrages passés dans l’utilisation des terres est affecté par le changement climatique survenu : une augmentation de la concentration en dioxyde de carbone, ainsi qu’une augmentation des températures moyennes, de même que l’utilisation d’engrais azotés, a accéléré la fixation du dioxyde de carbone, sans que cette part là soit directement attribuable à l’homme ;

- les fuites : des projets de puits de carbone reconnus et subventionnés peuvent avoir des conséquences qui échappent au contrôle et nuisent à l’efficacité. Par exemple, la protection d’une zone forestière peut repousser la déforestation sur une autre zone. Contre ce phénomène, seule une évaluation par rapport à une référence nationale peut fournir une réponse systématique. Si l’évaluation se fait au niveau de chaque projet, les externalités doivent être estimées dès la définition du projet ;

- les incendies : la prise en compte actuelle des incendies par le Protocole de Kyoto n’est pas satisfaisante, en particulier du fait que l’IPCC recommande la prise en compte de tous les gaz à effet de serre dégagés par les brûlages de savane ou de terres agricoles, à l’exception du dioxyde de carbone. Naturellement, le dégagement de CO₂ lors des incendies est compensé par les absorptions liées au renouvellement de la végétation. Cependant, une prise en compte partielle dans le cadre du Protocole de Kyoto peut rompre cet équilibre.

3.6. Observance et compliance

L'observance est le terme utilisé dans le cadre du Protocole de Kyoto pour désigner le dispositif de surveillance du respect du Protocole. La compliance désigne quant à elle le dispositif qui prévoirait des mesures structurelles par les pays en non respect de leurs engagements.

La communication des informations

Les Parties, en application du Protocole doivent fournir des informations sur leurs émissions de gaz à effet de serre et sur leurs actions pour respecter leurs engagements. Les Parties de l’Annexe I doivent ajouter aux inventaires annuels et aux communications nationales dus au titre de la Convention, les informations supplémentaires montrant comment elles respectent leurs engagements au titre du Protocole de Kyoto. Pour cela des lignes directrices sont établies par la COP. Des équipes d’experts sont chargées d’examiner les informations communiquées par les Parties. Ces équipes rédigent des rapports qui sont communiqués et examinés par la COP pour toute décision vis à vis de la mise en œuvre du Protocole. En 2005, les Parties doivent l’apporter la preuve de leurs progrès dans l’exécution de leurs engagements.

Un système de contrôle à deux branches

Last but not least. La compliance était l'un des sujets que les Parties devaient aborder lors des négociations de Bonn en Juillet 2001 (COP-6bis). Le Japon, le Canada et l'Australie étaitent les derniers réfractaires. Un accord fut néanmoins trouvé, et le régime de compliance qui a été adopté est certainement un des plus achevés en matière de droit environnemental international.

Le Protocole prévoit en effet un système en deux branches :

- une branche "facilitatrice", notamment pour le respect des engagements quantifiés pris par les Parties à l'Annexe I  et de leurs obligations d'informations. Cette branche jouera un rôle d'assistant et servira de système de première alerte pour les Parties susceptibles d'avoir des difficultés à atteindre leurs objectifs ;

- une branche "coercitive" à l'encontre de ces Parties, d’abord en cas de non-respect de leurs obligations d'information ainsi que des critères d'éligibilité aux mécanismes de flexibilité, puis en cas de non respect de leurs engagements quantifiés. Si cette branche estime qu'une Partie n'a pas accompli ses engagements, elle doit en décider les conséquences appropriées pour la Partie concernée.

La participation aux deux branches sera basée sur une représentation géographique équitable, ce qui constitue une victoire éclatante pour les pays en voie de développment et la Chine, et une concession de la part de l'Australie.

Le système de contrôle semble donc un mécanisme plutôt fiable. Malgré ses faiblesses (la plus flagrante étant que l'une des deux branches du Comité d'observance, celle "facilitatrice", n'aura aucun moyen d'inciter un Etat à suivre ses recommandations, même s'il est flagrant que l'Etat présente tous les signes de la mauvaise foi), l'accord reconnaît à la seconde branche du Comité, la branche "coercitive", un pouvoir de décision de nature quasi punitive à l'encontre des Etats industrialisés qui auront violé une des obligations essentielles du Protocole.

Au titre du caractère contraignant des engagements quantifiés, le Protocole prévoit en effet en cas de manquement aux obligations :

- l'obligation de la restauration des tonnes émises en excédent à un taux de 1.3,

- la mise en place d'un plan d'observance susceptible de corriger structurellement la situation et respectant les engagements de la période en cours,

- la suspension de l'usage du marché.

Une procédure d'appel est prévue pour traiter des vices de procédure.

La portée juridique du Protocole

La dernière phrase de l'Article 18 du Protocole de Kyoto indique que les conséquences contraignantes d'un non-respect des engagements doivent être adoptées au moyen d'un amendement au Protocole. Ceci soulève la question de la portée juridique du Protocole : dans quelle mesure les engagements sont-ils légalement contraignants ? Existe-t-il un lien légal entre les Etats et le Comité d'Observance, qui oblige les premiers à se plier aux décisions du second ?

Le Japon, la Russie et l'Australie ont longtemps résisté au désir de la plupart des Parties d'adopter des conséquences légalement contraignantes. La question, déjà partiellement traitée à Bonn (COP-6bis), fut finalement reportée, lors de la Conférence de Marrakech (COP-7), à des négociations ultérieures, une fois que le Protocole de Kyoto sera entré en vigueur, ce qui reporte la décision au plus tôt en 2003. Il n'est d'ailleurs pas évident que la Conférence qui se réunira à ce moment-là, adopte les mêmes conclusions que celles contenues dans la proposition de la COP. L'autre inconvénient de ce report est la nécessité du recours à la procédure d'amendement, qui n'assure pas qu'une fois que la décision de la COP/MOP sera adoptée, cette décision liera la totalité des Etats Parties au Protocole de Kyoto. Il subsiste donc le risque que finalement certains Etats industrialisés soient soumis à l'autorité contraignante du Comité d'observance, et d'autres pas, bien que tous aientdes engagements de réduction chiffrés.

Le succès de Marrakech est qu'à défaut d'imposer légalement aux Parties le principe d'instituer un mécanisme de contrôle efficace, cette recommandation leur adresse un signal politique fort. Ainsi, si ce mécanisme de contrôle est finalement adopté par COP/MOP 1, et que l'ensemble des Parties l'accepte sous la forme d'un amendement, le Comité d'observance aura une certaine force de dissuasion, et amènera les Etats industrialisés à respecter leurs engagements de réduction.

Le contenu du Protocole a été décrit, et nous avons essayé d'analyser les choix qui avaient présidé à son élaboration. Notre dernière partie est donc tout naturellement consacrée aux débats et enjeux que peuvent présenter le Protocole pour l'avenir.

4. Débat et enjeux pour l'avenir

4.1. L'état des négociations

De nombreuses réunions de travail ont eu lieu depuis la signature du Protocole de Kyoto en 1997. Elles ont permis de mieux définir le fonctionnement des mécanismes que le Protocole avait envisagé, parfois très succintement et de manière ambiguë. Ainsi, ce ne sont pas moins de cinq années de négociations qui ont ainsi été nécessaires pour arriver à un accord qui permette aux Parties d'engager les procédures de ratifications nationales.

Les temps forts de ces débats ont été les COP successives. COP-4 a eu lieu à Buenos Aires, en 1998, et a permis d'établir un un Plan d'Action pour les deux années suivantes en prévoyant un calendrier de négociations. COP-5 (Bonn, 1999) et C0P-6 (La Haye, 2000) ont permis la poursuite des négociations sur l'application du Protocole, en particulier sur les modalités du marché international des permis d'émissions et du mécanisme de développement propre, sur le rôle des puits de carbone dans les politiques de réduction, et sur les aides aux pays en voie de développement. La conférence de La Haye est considérée comme un échec puisque les diplomates ont dû se résigner à lever la séance sans être parvenu à un accord. COP-6bis s'est tenu à Bonn, en 2001, et a permis d'obtenir un accord à l'arraché, en l'absence des Etats-Unis, qui avaient décidé entre temps de se retirer du Protocole.

COP 7 vient d'avoir lieu à Marrakech, à l'automne 2001. L’objectif initial de la conférence était de poursuivre la mise au point des règles d’application du Protocole de Kyoto. Cependant, après le retrait en mars des Etats-Unis qui comptent pour 35 % des émissions de dioxyde de carbone des 38 pays de l’Annexe I, le critère d’entrée en vigueur selon lequel le Protocole doit être ratifié par un ensemble de pays comptant pour au moins 55 % des émissions semblait difficile à atteindre. Les différents points traités lors de la conférence sont :

- la mesure des émissions et des réductions d’émissions, au centre du traité (observance),

- les moyens de faire respecter les objectifs (compliance),

- les mécanismes de flexibilité,

- les puits de carbone.

Sur tous ces points, la conférence de Marrakech a abouti à un compromis qui, sans décourager les partisans européens du Protocole de Kyoto, a semble-t-il convaincu les pays hésitants (Russie, Japon, Canada, Australie), laissant ainsi de bonnes chances pour que le Protocole entre en vigueur l’année prochaine.

4.2. Des choix controversés

Les choix qui ont été faits au cours des négociations sur le Protocole de Kyoto ont fait l'objet de nombreuses critiques. Le très médiatique retrait des Etats-Unis du processus en est sûrement une des plus sévères, et il nous a semblé intéressant d'en présenter ici les éléments les plus importants, avant d'envisager sur quelles bases les Etats-Unis et les pays en voie de développement pourraient être à nouveau impliqués dans le processus.

La critique de Mc Kibbin

La critique de Mc Kibbin porte sur le fait d’avoir fixé un calendrier figé pour la diminution des émissions de gaz à effet de serre. Comme il est impossible d’évaluer aujourd’hui le coût  de cette diminution d’émission pour chaque pays, il est prévisible que beaucoup de pays se retireront du Protocole s’ils se rendent compte que ce coût est bien supérieur à ce qu'ils avaient envisagé.

La seconde difficulté concerne les pays en voie de développement : il a été impossible de les introduire au mécanisme général réglé par le Protocole, car il est impossible de déterminer quelle doit être la réduction de leur émission, si toutefois il doit y avoir une réduction dans un premier temps.

Le dernier problème concerne le marché international des permis d’émission. La question qui se pose est celle de savoir comment les permis seront distribués initialement et quel sera leur prix. On peut en effet craindre des transferts de richesse trop importants pour l’obtention de ces permis, et un déséquilibre économique au niveau mondial une fois le marché mis en place. D’autre part, le prix du permis à émettre étant fixé par la loi de l’offre et de la demande au niveau mondial, on peut imaginer qu’un pays influent se mette à tricher sur le prix du permis d’émission (comment contrôler l’honnêteté des pays membres ? – rien n’est prévu par le Protocole), ce qui entraînerait une faillite du système au niveau mondial. L'exemple du "hot air" semble ici particulièrement bien adapté.

La critique de Nordhaus

Nordhaus a développé un certain nombre de modèles pour étudier le changement climatique. Le modèle DICE est un des tous premiers à avoir été mis en place. Il inclut des données sur le cycle du carbone, des données provenant des sciences climatiques et des données économiques. Il a évolué depuis le début des années 90 en fonction des progrès des sciences du climat et des modélisations économiques de la décennie, ce qui explique qu’il existe des versions plus récentes de ces modèles, notamment les versions RICE/DICE-99.

Nordhaus applique ces modèles à différents types de politiques prises au niveau international concernant le changement climatique pour évaluer leur efficacité à court et à long terme. Il les a en particulier appliqué aux mesures prévues par le Protocole de Kyoto, et a obtenu les résultats suivants :

- un effet environnemental très modeste : les réductions d’émission sont très modestes dans le cadre du Protocole de Kyoto. La raison en est que les émissions dans les pays développés vont augmenter lentement alors que les émissions des pays en voie de développement vont croître très rapidement car elles ne sont pas prises en compte par le Protocole de Kyoto ;

- une inégalité sur le plan économique entre les pays signataires : les régions qui vont le plus bénéficier du Protocole sont celles qui ont des permis à vendre. La Russie et l’Europe de l’Est sont les plus gros bénéficiaires ainsi que les pays de l’OCDE. Le coût sera principalement porté par les USA qui vont devoir acheter des permis d’émission en grande quantité ;

- une inégalité sur le plan environnemental : pour ce qui concerne les effets environnementaux bénéfiques résultant de la réduction des gaz à effet de serre, l’Europe est également la plus large bénéficiaire.

Nordhaus termine son analyse en concluant que le Protocole de Kyoto ne repose ni sur des bases scientifiques,  ni sur des bases économiques solides. En effet, l'objectif de réduction de 5.2 % de l’émission de gaz à effet de serre ne correspond à aucun objectif environnemental précis pour ce qui concerne la concentration atmosphérique de ces gaz à effet de serre, la limitation de l’augmentation de la température à la surface du globe ou les dommages causés à l’environnement. Les mesures économiques ne parviennent pas non plus à se rapprocher de l’optimum pour le marché en ce qui concerne le coût de la réduction de l’émission des gaz à effet de serre. Enfin, le Protocole conduit à un déséquilibre entre ceux qui financent la réalisation du Protocole (les pays de l’Annexe I, les USA en tête) et ceux qui en bénéficient, ce qui ne peut conduire qu’au refus de cette politique par tous.

4.3. Quelle évolution pour la position américaine ?

Le Protocole de Kyoto est à présent dans une phase critique : la non-adhésion des Etats-Unis ne lui a certes pas porté de coup fatal, puisqu’il a été adopté (au moins dans une version édulcorée) à Marrakech en incluant l’Union Européenne, le Japon, l’Australie et la Russie. Mais est-il vraiment réaliste de mettre en œuvre une politique contre le réchauffement de la planète qui n’inclue pas le plus gros émetteur de gaz à effet de serre ? Les émissions de ces gaz par habitant aux Etats-Unis sont en effet 4 à 5 fois plus élevées qu’en France par exemple, et sont difficilement comparables à celles des pays en voie de développement. Deux questions se posent dans ces conditions : une telle politique peut-elle être efficace, et est-elle économiquement réalisable ?

Notons tout d’abord que les conséquences de la non-intégration des Etats-Unis sur la mise en œuvre du Protocole de Kyoto sont incertaines. Il semble en effet que le prix du carbone sera nettement moins élevé que prévu, le plus gros consommateur n’étant pas membre du marché des permis à polluer. De même, les MDP ne concerneront pas les Etats-Unis, et leur principe pourrait être remis en question par les faits. Bien sûr, ces perspectives sont encore vagues, d’autant plus que le président Bush avait annoncé des efforts unilatéraux, non contrôlés par le Protocole. Dans une tradition libérale, ces efforts pourraient prendre en compte les réductions des émissions de pollution des firmes américaines en dehors du territoire national américain. Ces mesures pourraient revaloriser le marché du carbone, et donner un nouveau souffle aux MDP.

Un point très important est celui de la position qu’adoptera à l’avenir le président Bush. Son refus d’adhérer au Protocole peut signifier deux choses. La première possibilité serait que Bush refuse en bloc l’idée d’une politique environnementale internationale d’envergure, du type de celle prévue à Rio. La seconde serait que son refus soit réellement motivé par la non-inclusion de certains pays dans le Protocole, et par la dureté des objectifs assignés aux Etats-Unis.

Dans le premier cas, outre qu’il s’agirait probablement d’une tragédie pour la planète, la position du président des Etats-Unis serait bien vite délicate. Il semble en effet qu’il se retrouverait isolé non seulement sur le plan international, mais également dans son propre pays. L’opinion publique américaine sera sans doute de plus en plus sensible aux questions de protection de l’environnement. Les grandes firmes privées elles-même, après s’être un temps opposé à toute idée de réglementation des émissions de pollution, se prononcent peu à peu pour une telle politique. A l’origine de ce revirement, outre des craintes bien réelles concernant l’état de la planète, on peut déceler le souci de ces grandes firmes d’avoir une bonne image auprès des consommateurs. Ainsi des groupes comme Dupont sont-ils parmi les donateurs du Pew Center, qui finance des recherches sur le changement climatique.

Notons par ailleurs que politiquement, le Sénat qui semblait initialement se ranger du coté du président, a basculé de justesse (à une voix près !) dans l’opposition, précisément pour des questions de politique gouvernementale. Par ailleurs, en annonçant son refus de respecter le Protocole de Kyoto, le président Bush avait fait part de son intention de proposer des mesures plus efficaces dans la lutte conte le réchauffement. Aussi vagues que de telles promesses puissent être (on attend toujours de telles propositions), elles semblent révéler que George Bush n’est pas viscéralement opposé à toute action écologique.

En réalité, il est sans doute vital pour le Protocole que les Etats-Unis se rallient dans un délai raisonnable aux pays signataires. On peut craindre sinon que ce Protocole ne soit pas respecté, ou bien ne puisse mettre en œuvre une politique efficace. Dans les deux cas le président Bush pourrait intervenir à un moment crucial en proposant son adhésion en échange de l’adoption de nouvelles mesures proposées par ses services. Il apparaîtrait ainsi paradoxalement comme le sauveur du Protocole !

Reste à savoir quelles seront les conditions de ce ralliement ; faudra-t-il revoir considérablement les objectifs imposés aux Etats-Unis ? Faudra-t-il retarder de beaucoup la date fixée pour atteindre ces objectifs ? La meilleure surprise serait probablement que George Bush présente effectivement un ensemble de mesures innovantes et efficaces. Son refus initial aurait alors été un choc psychologique salutaire pour l’ensemble du processus.

Une autre possibilité serait que les USA, avec à leur tête un nouveau président, se présentent après 2012 comme les défenseurs de modèles alternatifs à celui adopté par le Protocole de Kyoto. Notons que de tels modèles existent déjà, mais qu’aucun ne propose de gains notables pour les Etats-Unis. C’est pourtant là la principale motivation des Etats-Unis. Contrairement à la plupart des pays de l’Union Européenne, les Etats-Unis sont encore en phase de croissance démographique, ce qui implique une croissance industrielle continue. L’encadré (item 2) présente les prévisions de croissance de la population américaine pour le siècle à venir. Dans de telles conditions, il est normal que leur approche des restrictions imposées par le Protocole soit différente.

En attendant une intégration des Etats-Unis, ou une remise en cause du débat international, il est important que les pays signataires continuent d’avancer dans la direction de la lutte contre l’effet de serre.

Item 2 : Prévisions de croissance de la population des Etats-Unis jusqu’en 2100.

On donne le chiffre moyen, puis l’estimation la plus basse, et la plus haute ; la dernière colonne donne les prévisions en l’absence d’immigration.

Notons que la politique d’immigration soutenue menée par les Etats-Unis explique en grande partie leur croissance nettement plus forte que celle des pays européens par exemple.

Les nombres sont exprimés en milliers de personnes.

		Population prévue
	Année	Nombre moyen	Nombre le plus bas	Nombre le plus haut	En l'absence d'immigration
Estimations (1)	1998	270 299	-	-	-
Prévisions (2)	2010	299 862	291 413	310 910	287 710
	2020	324 927	303 664	354 642	301 636
	2050	403 687	313 546	552 757	327 641
	2100	570 954	282 706	1 182 390	377 444

Sources :               (1) Population Estimates Program

Population Division,

U.S. Census Bureau

Washington

D.C. 20233

(2) Population Projections Program

Population Division,

U.S. Census Bureau

Washington

D.C. 20233

Contact :               Statistical Information Staff

Population Division

U.S. Census Bureau

(301)457-2422

pop@census.gov (please include telephone number)

4.4. Comment intégrer les PVD ?

La situation des pays en voie de développement nécessite un apport de technologie, mais aussi de ressources financières et humaines, voire des évolutions culturelles, sociales ou politiques, le plus souvent délicates à mettre en œuvre. Dans cette phase d’industrialisation, ces pays doivent aller vers une diversification économique tout en s’équipant de façon plus propre. Il faudra donc associer plus fortement et précisément ces pays aux objectifs mondiaux de réduction d’émission.

Cependant, la situation de forte croissance des pays en voie de développement rend complètement incohérents des objectifs fondés sur les émissions historiques. Elles ne correspondent en rien avec celles à venir. Il faut donc trouver de nouvelles bases de travail.

Ces bases de travail peuvent se trouver dans le cadre du Protocole de Kyoto. Cependant, il semble peu probable que dans un avenir proche les pays en voie de développement s’engagent à des objectifs chiffrés comme les pays de l’Annexe I. Leur participation à la lutte contre le réchauffement climatique peut aussi s’envisager dans un cadre différent, intégré au Protocole de Kyoto et à ses développements futurs ou extérieurs à ces négociations, en particulier sur une base de politique volontaire. Dans cette optique, les pays en voie de développement retrouveraient alors les positions des Etats-Unis.

A long terme, le véritable problème est bien celui de fixer des objectifs de réduction à tous les pays et donc à ceux en voie de développement. Pour ce faire, deux modèles, entre autres, se présentent. Comme nous l’avons détaillé précédemment, il est possible de fonder les réductions sur le PNB ou la population. Il est relativement clair que les pays en voie de développement bénéficient d’un système fondé sur la population. Un système prenant en compte l’accroissement de la population et non son chiffre brut pourrait aussi les favoriser. Dans cette optique, ils trouveraient alors un point commun avec les Etats-Unis.

Annexe 1 : La position américaine face au Protocole de Kyoto

Par bien des aspects, les Etats-Unis sont un des acteurs majeurs du Protocole de Kyoto. Cependant, depuis les déclarations du président Bush en mars 2001, ce Protocole semble devoir évoluer sans eux. Nous exposerons tout d’abord l’enchaînement des faits, afin de mieux comprendre comment la situation a pu évoluer ainsi (Historique). Nous tenterons ensuite de comprendre les principaux points de désaccord entre les Etats-Unis et les pays signataires du Protocole (les raisons du désengagement). L’analyse économique des conséquences possibles de l’application du Protocole fera à ce titre l’objet d’une partie entière (Analyses économiques).

Historique

Les Etats-Unis ont été présents à tous les stades des négociations depuis le sommet de Rio en 1992. A Kyoto en 1997, Al Gore, alors vice-président, signa au nom de son pays le texte du Protocole. Depuis cette date, les négociations sont allées bon train entre les Etats-Unis et l’Union européenne, notamment sur les modalités d’application et d’évaluation des objectifs : les échéances, l’ampleur des réductions d’émissions des gaz à effet de serre ont été des sujets de discorde.

Mais le principal point de désaccord éclata au sommet de La Haye en novembre 2000 : les Etats-Unis plaidaient pour une flexibilité accrue de la mise en œuvre, soutenue par l’Australie, le Canada et le Japon. Mais les Européens campèrent sur leurs positions, refusant toute concession, afin d’assurer une application rigoureuse du Protocole.

Survinrent alors les élections présidentielles américaines, remportées par Georges W. Bush Jr., fils du George Bush qui avait signé la convention de Rio de Janeiro en 1992. Le nouveau président n’avait pas caché durant sa campagne son hostilité au Protocole de Kyoto. Ses prises de position se concrétisèrent en mars 2001 par la décision de désengager les Etats-Unis du Protocole.

Bien que plus ou moins attendue, cette annonce suscita une vague de protestations, en Europe notamment. Les diplomates américains eux-même durent reconnaître le manque de tact avec lequel cette décision unilatérale avait été rendue publique. Une délégation dirigée par Margaret Wallström, alors commissaire de l’Union Européenne à l’environnement, fut reçue par George Bush, sans que la situation s’en trouvât modifiée.

Les Etats-Unis étant le principal pollueur de la planète, il semblait que le Protocole de Kyoto était mort. D’autant qu’en constatant ce retrait, plusieurs pays, parmi lesquels l’Australie, le Japon et le Canada, avaient d’ores et déjà annoncé qu’ils ne signeraient pas non plus. Cependant, en juillet 2001, un sommet se tint à Bonn où les Européens surent convaincre ces pays, y-compris Russes et Japonais, de signer malgré tout une version légèrement modifiée du Protocole : cette version incluait notamment des mécanismes de flexibilité tels que l’échange des permis de polluer, et la prise en compte des "puits" de carbone.

Les raisons du désengagement

On a vu que les désaccords n’avaient pas manqué avant même l’annonce du retrait des Etats-Unis en mars 2001 : l’opposition était vive notamment au sujet de la mise en place d’un marché de permis de polluer.  Le point de vue américain est qu’un tel système permettrait d’optimiser les efforts économiques ; les pays où le coût marginal de dépollution serait plus élevé pourraient acheter des permis aux pays n’utilisant pas tous leurs droits (la Russie notamment). Les Etats-Unis souhaitaient également que les "puits" de carbone soient comptabilisés. A l’opposé, les Européens désiraient une application rigoureuse des termes du Protocole, craignant sinon que l’atmosphère continue à se dégrader.

Il est remarquable que ces conditions aient été intégrées à la version adoptée à Bonn en l’absence des Etats-Unis, preuve que ces différends n’étaient pas insurmontables. En réalité, le président Bush lors de son retrait invoqua principalement quatre raisons :

- les incertitudes scientifiques quant à la réalité du réchauffement de l’atmosphère, et à l’influence d’une politique de réduction des émissions sur ce supposé réchauffement,

- le refus du Sénat américain de ratifier le Protocole en l’état,

- la non-inclusion de nombreux pays (notamment des pays en voie de développement, ou encore la Chine et l’Inde) dans le Protocole, posant des problèmes d’équité, et rendant le Protocole injuste,

- la sévérité des objectifs imposés aux Etats-Unis (qui devait revenir au niveau d’émission de 1990 – 7% pour l’année 2015), en regard de la croissance (démographique et économique) du pays, et le coût que représenterait l’application du Protocole.

La première de ces raisons ne résiste pas à un examen critique : certes aucun modèle ne peut décrire avec précision l’évolution de l’atmosphère durant par exemple le prochain siècle. La prévision est un exercice encore plus irréaliste lorsqu’il s’agit de prévoir les effets de l’application du Protocole sur le réchauffement de la planète. Cependant, un consensus se dégage parmi les scientifiques du monde entier, concernant ce réchauffement comme nous l'avons vu dans la premireè partie.

La deuxième raison ne paraît guère plus solide : en 1992, après une opposition initiale, le Sénat s’était rallié aux conclusions du sommet de Rio de Janeiro. Et surtout, le Sénat américain a récemment basculé du coté démocrate, un des sénateurs indépendants ayant quitté le camp républicain notamment à cause des positions du président Bush sur l’environnement.

La troisième raison, la non-inclusion de certains pays, est bien plus compliquée. Il est de fait que certains pays (comme l’Inde ou la Chine) semblent promis à une croissance prochaine et importante, qui pourrait faire d’eux de gros pollueurs dans les 100 années à venir. Dès lors, il serait effectivement très handicapant pour un pays comme les Etats-Unis de devoir subir la concurrence de ces nations dans des conditions bien éloignées de celles de la libre concurrence. Notons toutefois que ces pays sont encore loin derrière les pays de l’Annexe I. Par ailleurs, le Protocole prévoit de les intégrer dans une deuxième phase. Les pays industrialisés, responsables aujourd’hui de dégradations majeures de la planète devraient à présent montrer le bon exemple.

La dernière raison, le coût probable du Protocole de Kyoto pour les Etats-Unis est encore plus délicate. Son analyse fait l’objet de la partie suivante.

Analyses économiques

De nombreuses analyses ont été faites au sujet des conséquences de l’application du Protocole de Kyoto aux Etats-Unis. Naturellement, les résultats sont très variés, du fait de la diversité des modèles utilisés : différences dans les paramètres, les modalités d’application, les hypothèses concernant l’évolution de la situation en l’absence d’application du Protocole. Aucun modèle ne peut prétendre à l’infaillibilité, compte tenu des nombreuses incertitudes sur les comportements des marchés, des consommateurs, etc..

Cependant, nous pouvons tenter de distinguer des tendances générales. Nous fonderons notre analyse sur des études menées par l’Energy Information Administration, une agence de statistiques et d’analyses du département Américain de l’Energie. Cette agence a, sur la demande du Sénat américain, réuni les informations fournies par plusieurs modèles. Les analyses ont porté sur les conséquences de l’application du Protocole dans plusieurs cas : par exemple, les Etats-Unis devaient atteindre en 2015 leur niveau d’émission en gaz à effet de serre de 1990 – 7 % (niveau prévu à l’origine par le Protocole de Kyoto) ou bien 1990 + 9 %, ou encore 1990 + 14 %… Ces analyses ont été faites pour l’essentiel en 1998, et sont donc intervenues avant l’élection de George Bush et sa décision de désengager son pays des accords prévus.

Comme nous nous contentons ici d’indiquer les tendances générales, il nous faut également expliquer les différences dans les hypothèses sur lesquelles ont travaillé les différents laboratoires, et qui ont pu avoir une influence sur leurs résultats :

- suppositions sur la reconduction éventuelle de l’exploitation de centrales nucléaires existantes,

- les connaissances des décideurs quant aux futurs événements,

- le temps dont disposent les décideurs pour mettre en place leur politique (dépendant de l’agenda fixé par le Protocole),

- la façon de modéliser les technologies et les biens,

- l’attention accordée au processus de transition et à son coût,

- la réactivité des consommateurs face aux variations de prix de certains biens et de certaines sources d’énergie,

- le degré de développement d’énergies de remplacement, et les politiques de diffusion de ces énergies,

-  le modèle de croissance de référence (i.e. en l’absence d’application du Protocole) peut également différer,

- la mise en place ou non d’un marché de permis à émettre des gaz à effet de serre, le mode de redistribution de l’argent retiré d’une éventuelle taxe sur le carbone.

Il ne s’agit là que des différences dans les grandes lignes, et chacune pourrait être détaillée longuement. Cependant, les modèles distinguent tous quelques grandes tendances. Si nous nous intéressons notamment aux conséquences macroéconomiques pour les Etats-Unis, il ressort que :

- les pertes économiques inévitables (i.e. dans le cas où le processus de transition serait optimum) représenteraient de l’ordre de 1 % du P.I.B ;

- les pertes réelles (compte tenu des temps d’ajustement et des incertitudes des décideurs) pourraient s’élever à 2 % du P.I.B. Le graphique (item 3) montre les prévisions de l’e.i.a. dans différents cas de figure ;

- il est difficile de savoir quelle politique pourrait être efficace dans le contrôle des prix de l’énergie (notamment du carbone) et de l’inflation qui pourrait apparaître. Le graphique (item 4) montre les possibilités d’évolution des prix du carbone, évolution qui pourrait être très importante.

Item 3 : Taux de croissance annuels du PIB potentiel et réel entre 2005 et 2010.

On trouve, avec une couleur pour chaque cas envisagé dans les exigences du protocole de Kyoto, le pourcentage de croissance annuel en ordonnée. En abscisse, le premier groupe représente les taux de croissance potentiels du PIB ; le deuxième groupe représente les taux de croissances réels auxquels on ôte l’impôt sur le revenu ; le troisième groupe représente ces taux réels en tenant compte cette fois de la sécurité sociale.

Item 4 : Estimation du "prix du carbone" pour une gamme de contraintes possibles

prévues par le protocole de Kyoto

On trouve en abscisse les années, et en ordonnée le "prix du carbone" estimé en dollars (de 1996) par tonne de carbone.

Annexe 2 : Les PVD face au Protocole de Kyoto

A. Les enjeux du changement climatique dans les pays en voie de développement

La précarité et l’adaptation

Les pays en voie de développement sont jugés deux fois plus vulnérables que les pays de l’Annexe I face au réchauffement climatique selon des indices de vulnérabilité. La principale raison est liée à leur position géographique. Ils sont situés en proportion importante dans des zones arides ou semi-arides, sur des petites îles ou possèdent des littoraux dont la côte est peu élevée.

Par ailleurs, les systèmes socio-économiques des pays en voie de développement présentent des faiblesses particulières. La faible diversité des activités accroît d’autant la vulnérabilité. Ainsi, la dégradation de la productivité des terres pourrait accélérer l’exode rural actuel et par conséquent augmenter la pression démographique sur les agglomérations urbaines déjà fragiles. Ces grands ensembles seront soumis par ailleurs à des phénomènes naturels qui peuvent se révéler particulièrement préoccupants, telles que des inondations, des sécheresses ou des tempêtes.

Un des principaux effets du réchauffement climatique pourrait être la montée du niveau des eaux. Elle provoquerait des dégâts dramatiques dans les pays en voie de développement. Les digues et aménagements des côtes y sont précaires. Ainsi, une élévation d’un mètre pourrait inonder 6 % de la surface des Pays-Bas mais 17,5 % de la surface du Bengladesh. Certaines îles peu élevées pourraient tout simplement disparaître. En outre, l’intrusion d’eau salée dans les sols pourrait lourdement affecter la qualité des ressources en eau et donc augmenter les besoins, déjà considérables, en traitement et assainissement des eaux.

Il semble donc évident qu’une grande partie de la réaction des pays en voie de développement doit s’inscrire dans une logique d’adaptation et non simplement de lutte contre les émissions. L’adaptation est un processus de longue haleine et au coût financier élevé. Elle doit entrer dans les habitudes des dirigeants politiques et des habitants des zones menacées par le réchauffement climatique. Elle nécessite de multiples ajustements et des réformes de plus grande ampleur. Toutefois, nous ne traiterons ici que du cas du Protocole de Kyoto et donc des réductions d’émission.

Les questions d’équité

Le changement climatique est un problème global. Force est de constater que tous les pays ne sont pourtant pas dans des situations similaires sur cette question. En particulier, les pays en voie de développement sont susceptibles d’être lésés par les décisions prises à l’échelle mondiale. Les mécanismes mis en place par le Protocole de Kyoto posent un certain nombre de problèmes d’équité, dont certains touchent particulièrement les rapports entre pays de l’Annexe I et pays en voie de développement. Ainsi, il sera important de trouver un équilibre entre les trois mécanismes afin de ne pas favoriser ceux appliqués dans les pays de l’Annexe I (application conjointe) par rapport à celui appliqué dans les pays en voie de développement (mécanisme de développement propre). L’action contre le réchauffement climatique n’a de sens que si elle s’inscrit dans un contexte mondial et non si elle se restreint à quelques pays privilégiés.

Dans le même esprit, il est aussi important de veiller à la bonne répartition géographique des projets élaborés dans le cadre des mécanismes de développement propre. Les pays en voie de développement ne sont pas tous dans des situations semblables. Ce groupe contient aussi bien la Chine et l’Inde que le Burkina Faso ou le Mali. Les problèmes d’équité se posent donc à tous les niveaux.

B. Les pays en voie de développement dans les négociations internationales

Des pays à prendre en compte

Dans la politique de réduction des émissions, les pays en voie de développement doivent trouver une place de premier rang puisqu’ils vont devenir les principaux émetteurs à terme. Leur industrialisation croissante et leur démographie galopante, si elles n’incluent pas des processus de réduction d’émission, suffiront à rendre inutile la politique de réduction des pays de l’Annexe I. Par exemple, les pays en voie de développement ne possèdent actuellement que 10 % du parc automobile mondial, responsable en partie d’émissions, mais ce chiffre est en pleine augmentation.

Des responsabilités variées

Les pays de l’Annexe I sont responsables de 75 % des émissions de gaz à effet de serre qui ont déjà eu lieu depuis l’essor des activités humaines. Les problèmes actuels étant liés à la masse totale de ces gaz présente dans l’atmosphère, ils peuvent être rendus responsables de 75 % des dégâts. Si tous les pays ont le même droit à polluer, les pays en voie de développement ont encore donc des quantités élevées d’émissions permises alors que les pays de l’Annexe I doivent cesser les leurs. Ce type de raisonnement est souvent présenté par les pays en voie de développement. Cependant, il semble quelque peu biaisé puisque les émissions ainsi comptabilisées ont été effectuées avant que le problème de l’effet de serre et de ses conséquences ne soit soulevé et pris en compte.

Le Protocole de Kyoto tient compte de ces problèmes. Il affirme des responsabilités communes mais différentes selon les pays face au réchauffement climatique. Le cas particulier des pays en voie de développement est pris en compte dans une optique de développement durable. Ainsi, ils ne se sont pas engagés à obtenir des résultats de réduction d’émissions. Leur intégration dans la lutte contre le réchauffement climatique est le problème principal que les négociations internationales devront régler.

Une grande diversité

Les pays en voie de développement sont très variés, ne serait-ce que par leur nombre. Ainsi, ils sont associés au sein du G77 pour les conférences internationales. Cependant des groupes internes se forment rassemblant les pays dont les intérêts sont proches. Ce sont les pays de l’OPEP, par exemple, qui trouvent en l’Arabie Saoudite un pays particulièrement actif qui tient à défendre sa rente pétrolière en revendiquant des indemnités liées aux mesures visant à réduire la consommation de produits pétroliers.

Certains pays en voie de développement se font remarquer comme particulièrement entreprenants dans certains domaines. C’est le cas de l’Inde sur les questions d’équité. Cependant, pour l’instant, les pays en voie de développement sont plutôt demeurés passifs. Ils ont pu être les victimes de certains aménagements du calendrier des négociations, sur les mécanismes de développement propre par exemple, mais sont aussi touchés par un phénomène plus particulier : les pays les moins avancés, qui se sont groupés à la conférence de Bonn, ne disposent pas toujours des compétences ou, encore plus simplement, des moyens techniques de communication pour être complètement opérationnels lors des rencontres internationales.

C. MDP et transferts de technologie : les premières avancées ?

Mécanismes de développement propre

Comme nous l’avons vu dans la troisième partie, les mécanismes de développement propre constituent une innovation particulièrement intéressante pour les pays en voie de développement. Nous en essaierons d’en saisir tout l’intérêt en nous appuyant par la suite sur un exemple concret lié à l’électrification de pays en voie de développement.

Les transferts de technologie

Des transferts de technologie de réduction d’émission existent déjà dans le cadre d’accords bilatéraux ou multilatéraux. De nombreux programmes de développement prennent en compte ces aspects. Pour autant, ces transferts sont renforcés par le Protocole de Kyoto.

Le problème principal des transferts de technologie est celui des "building capacities", c’est à dire du problème de la pérennité de ces transferts. Il s’agit non seulement de permettre l’accès aux technologies aux pays en voie de développement mais aussi et surtout de leur faire acquérir les compétences correspondantes. Seul un apprentissage qui s’inscrit dans la durée permettra de réellement aboutir à un niveau de développement en cohérence avec la lutte contre le réchauffement climatique.

Le Protocole de Kyoto prévoit de nouvelles possibilités de transferts de technologie qui peuvent prendre deux formes. Premièrement un fonds pour l’environnement mondial a été créé (GEF, Global Environment Facility). Il permet de financer des projets dans des pays en voie de développement, comme l’essor d’énergies renouvelables. Il a notamment pour but de prouver la rentabilité économique de telles opérations. Ainsi, il peut, par exemple, payer la différence liée au coût d’une installation de réduction d’émissions dans un projet plus global.

Deuxièmement, le Protocole de Kyoto prévoit aussi des partenariats de mise-en-œuvre conjointe. Il s’agit d’attirer le secteur privé dans des programmes de réduction d’émissions en tirant profit du fait qu’il est moins cher de réduire les émissions dans un pays en voie de développement que dans un pays de l’Annexe I. Un partenaire privé apporte le financement et les technologies. Un pays partenaire, qui peut être de l’Annexe I, en voie de développement ou en transition, fournit le site, le personnel et l’organisation indispensables pour le bon déroulement des opérations. Cependant, ces transferts de technologie pourraient s’accompagner de transferts de responsabilités dans la lutte contre le réchauffement climatique, des pays de l’Annexe I vers les pays en voie de développement, ce qui est contraire à l’esprit de Kyoto.

Enfin, les pays en voie de développement peuvent aussi bénéficier de l’aide technique et de l’expérience des pays de l’Annexe I pour mener à bien un travail d’analyse de la situation nationale vis-à-vis des émissions de gaz à effet de serre. De telles collaborations scientifiques permettent aussi d’obtenir une évaluation des émissions et de leur évolution et donc d’estimer l’efficacité des projets réalisés et les objectifs futurs éventuels.

D. L’exemple de la production d’énergie

Un enjeu majeur

L’un des principaux enjeux liés à la réduction des émissions correspond à la production d’énergie. La situation de croissance actuelle des pays en voie de développement y fait naître des besoins croissants en énergie. Ainsi, les pays en voie de développement vont construire la moitié des usines électriques entre 1995 et 2020. Si aucune innovation n’est apportée, les émissions de CO₂ par les centrales électriques des pays en voie de développement vont tripler, alors qu’elles représentent déjà 10 % des émissions totales actuelles.

Des évolutions technologiques et structurelles

Dans le cadre d’une politique de lutte contre le réchauffement climatique, il convient donc de favoriser l’essor d’usines électriques à gaz ou de technologies renouvelables (solaire, biomasse), ce qui semble réalisable dans certains pays en voie de développement. La production d’électricité telle qu’elle est menée actuellement dans ces pays n’est pas la principale source de pollution de l’air, mais elle y contribue. L’utilisation de technologies à faibles émissions permettrait donc de réduire, simultanément, les émissions de gaz toxiques autres, notamment des composés soufrés. Ces évolutions technologiques pourraient pleinement s’inscrire dans le cadre prévu par Kyoto, en prenant la forme de mécanisme de développement propre ou de transferts de technologie.

Un autre aspect de la lutte contre le réchauffement climatique dans les pays en voie de développement est lié à des réformes structurelles. Les producteurs d’électricité sont le plus souvent publics. Il est probable qu’une ouverture au secteur privé, voire une privatisation, dans certains cas, permettrait un accroissement de l’efficacité économique de ce secteur et une réduction des émissions de gaz à effet de serre par l’apport de nouvelles technologies. Il faudrait aussi, dans ce contexte, que les institutions de régulation et de planification ait une politique cohérente et suivie qui permette d’encadrer des actions publiques ou privées.

Il est aussi nécessaire de travailler sur la structure de la demande en énergie et de sa distribution afin de mener une politique d’économies, permettant ainsi de limiter la production de gaz à effets de serre.

L’exemple de l’électrification rurale décentralisée

Le problème de l’électrification des zones rurales fournit un champ d’application direct des mécanismes de développement propre. Il y a actuellement environ 2 milliards de personnes non raccordées à un réseau électrique. Elles emploient donc un mode d’éclairage à base de pétrole. La première idée venant à l’esprit pourrait être de proposer leur raccordement au réseau central. Mais une telle solution s’avérerait plus polluante en gaz à effets de serre que le maintien du statu quo.

Une solution ingénieuse pourrait être d’avoir recours à l’électrification décentralisée, en particulier grâce à des systèmes photovoltaïques. C’est là que l’on comprend la différence entre un projet financé par le GEF et un projet MDP. Le premier retient comme référence la situation de départ, préexistante à tout programme d’électrification. Au contraire, le second retient comme référence les projets et réalisations éventuelles développés par les pays en voie de développement et qui s’appuient sur une extension du réseau à partir des centres urbains. Ces projets sont toujours structurellement déficitaires et se heurtent à des problèmes de financement, tout en engendrant de fortes émissions. Dans tous les cas, le choix de cette référence pour un projet MDP tient compte de l’accroissement de la consommation lié à l’accès à une source puissante d’électricité, ce qui est le signe d’un développement. Les mécanismes de développement propre semblent pouvoir remplir ainsi leur objectif double (développement respectueux de l’environnement), alors que les autres processus ne sont pas nécessairement efficaces.

Annexe 3 : Les pays en transition dans le Protocole de Kyoto

Les pays concernés par cette partie sont ceux les huit pays est-européens et les cinq pays ex-soviétiques qui figurent dans l’Annexe I, c’est-à-dire : la Russie, l’Ukraine, l’Estonie, la Lituanie, la Lettonie, la Roumanie, la Bulgarie, la Hongrie, la République Tchèque, , la Pologne, la Slovaquie, la Slovénie et la Croatie.

Ces pays sortent tous d’un régime communiste est traversent actuellement en période de transition vers une économie de marché. Ils se caractérisent par des économies désorganisées mais possèdent un potentiel de croissance important à moyen terme. Nombre de ces pays - au premier rang desquels la Russie et l’Ukraine - ont connu de surcroît un ralentissement drastique de leur économie dans la première moitié des années 1990, qui leur confère un rôle tout particulier dans l’élaboration du Protocole.

Ils restent toutefois des émetteurs importants de gaz à effet de serre, avec à leur tête la Russie, responsable de 17% des émissions mondiales, notamment à cause d’un secteur industriel vétuste très polluant.

Les objectifs chiffrés

Les négociations du Protocole de Kyoto ont abouti aux engagements suivants pour les treize pays en transition vers une économie de marché (item 5). Les négociations ont conduit à des objectifs très divers : les pays Baltes (Estonie, Lituanie et Lettonie) héritent ainsi d’objectifs réalisables mais ambitieux, et ne rentrent en tous cas pas dans la problématique de l’air chaud.

Item 5 : Programme de réduction des émissions pour les pays en économie de transition

Pays	Réduction des émissions par rapport au niveau de 1990
Bulgarie	-  8
Estonie	-  8
Lettonie	-  8
Lituanie	-  8
Roumanie	-  8
Slovaquie	-  8
Slovénie	-  8
République Tchèque	-  8
Hongrie	-  6
Pologne	-  6
Croatie	-  5
Russie	0
Ukraine	0

Difficultés d’implémentation

Elles relèvent plus des carences de pays qui ont encore une administration déficiente et des institutions balbutiantes que de la difficulté réelle d’atteindre les objectifs, en raison des phénomènes d’air chaud mentionnés ci-dessus. Une des difficultés inhérentes au traitement des pays en transition est la rapidité et la diversité des évolutions économiques dont ils sont le siège.

En contrepartie, l’aide internationale à la mise en œuvre de telles institutions peut constituer un appoint précieux au développement des administrations notamment fiscales dans ces pays. Dans tous les cas, fixer des objectifs d’émission aux PET (Pays en Transition) ne pourra se faire sans une assistance technique internationale, la formation d’un réseau d’experts nationaux et la mise en place de dispositifs de mesure ad hoc. La dynamique semble être au départ plus le fait des investisseurs et des donateurs étrangers dans le pays et la Russie, par exemple, plaide pour une implication croissante du niveau national. Les Etats-Unis se sont particulièrement impliqués dans une coopération bilatérale avec la Russie sur la politique climatique. Le ministre de l’énergie russe a ainsi initié un embryon de politique environnementale par la création d’une organisation hydrométéorologique chargée de la mesure et du contrôle, comprenant la formation d’experts russes (grâce à des fonds principalement américains)

Sources

Sites web

atlas.conseil.free.fr

Un site francophone d'un chercheur en économie sur les mécanismes de développement propre et plus généralement l'intégration des pays en voie de développement dans le protocole de Kyoto

www.brookings.org

Sur le site de la brookings institution, nombreux textes de Mckibbin et Wilcoxen comme Moving Beyond Kyoto, Rejecting Kyoto, Next step for Climate Change Policy, A Better Way to Slow Global Climate Change, Salvaging the Kyoto Climate Change Negociations

Site personnel de William Nordhaus

www.ciel.org

Le site du Centre pour une législation environnementale internationale (The Center for International Environmental Law) : des analyses et des commentaires intéressants pour les questions de compliance et observance.

www.climate-strategies.org

www.effet-de-serre.gouv.fr

Site de présentation généraliste sur l'effet de serre. Pas très à jours en ce qui concerne les négociations, mais qui permet d'avoir une première approche sur l'ensemble des débats. Un lexique utile.

www.eia.doe.gov/oiaf/kyoto

Ce site est celui de l’Energy Information Administration, qui dépend du secrétariat d’Etat américain à l’Energie. C’est donc une agence gouvernementale. Sont présentés sur ce site les travaux commandés par les chambres américaines sur les aspects économiques de l’application éventuelle du protocole de Kyoto.

Les modèles utilisés examinent de nombreuses possibilités dans les modalités d’application et leurs conséquences pour les Etats-Unis: degré de développement des nouvelles technologies, évolution du prix du carbone, croissance du PNB, calendrier d’action, etc.. Ce site est très riche, et les études économiques détaillées, mais il ne faut pas perdre de vue que les informations sont celles que le gouvernement américain a choisi de publier, et que ce sont celles qui ont servi à justifier ses prises de position.

www.gci.org.uk

Site du "Global Commons Institute". Méthode Contraction & Convergence décrite ci-dessus.

www.pewclimate.org

C’est le site du Pew Center On Global Climate Change. Il s’agit d’un centre indépendant, financé par de grands groupes industriels américains. Il se veut impartial, et coordonne et publie les travaux de spécialistes américains sur le sujet. Les chercheurs dont les œuvres figurent sur le site balaient un large aspect du problème.

C’est un site intéressant car on y trouve la position du monde académique américain sur ce sujet épineux aux Etats-Unis. A noter par exemple un travail assez complet sur les problèmes d’irréversibilité dans le changement climatique, et donc sur la question du calendrier d’application du protocole.

www.rac-f.org

Il s'agit du site "Réseau Action Climat – Le réseau de lutte contre le changement climatique", une association d'ONG revendicative sur les questions de changement climatique. A prendre avec un peu de distance, mais intéressant pour les points de vue critiques et polémiques développés.

www.unfccc.de

Le site officiel du secrétariat de la Convention de Rio. Toutes les sources officielles y sont regroupées : textes, accords, liens vers les sites des COP, et des analyses et présentations thématiques orienté grand public.

www.unfccc.int/resource/docs/convkp/kpeng.html

Texte du Protocole de Kyoto

www.weathervane.rff.org

Un site très agréable à lire, très bien documenté et construit, qui permet d'avoir des analyses intéressantes sur les différents points sensibles du protocole. Utile pour comprendre comment les négociations se sont déroulées, et quels en sont les acteurs.

www.climate-strategies.org

Articles trouvés sur le web au format PDF

P. Cornut, De l’application conjointe Nord-Sud au mécanisme de développement propre, Fiche n°1, Une série de 20 fiches réalisées pour le Ministère de l ’Aménagement du Territoire et de l ’Environnement,

O. Blanchard, P. Criqui, M. Trommetter, L. Viguier, Différenciation, équité internationale et efficacité dans la lutte contre le changement climatique global, Cahier de recherche de l’Institut d'économie et de Politique de l'énergie n° 14, 1998

Franck Lecocq, Distribution spatiale et temporelle des coûts des politiques publiques de long terme sous incertitudes : théorie et pratique dans le cas de l'effet de serre, Thèse soutenue le 4 juillet 2000 à l'ENGREF, www.engref.fr/theselecocq.htm

Nordhaus and Boyer, Roll the DICE Again: web chap 1,7,8,9  102599.wpd: October 25, 1999

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[1] L'"Annexe I" dont il est ici question est celle de la Convention de Rio. Elle correspond à l'"Annexe B" du Protocole de Kyoto.

[2] Nous y consacrons notre troisième annexe.

[3] Un exemple de projet MDP est donné dans notre deuxième annexe.