MISE EN ŒUVRE FRANCAISE DU PROTOCOLE DE KYOTO

 

 

 

1. La conférence de Kyoto

 

1.1. L’effet de serre

1.1.1. Qu’est-ce que l’effet de serre ?

La température moyenne de notre planète résulte de l’équilibre entre le flux de rayonnement qui lui parvient du soleil et le flux de rayonnement infra-rouge renvoyé vers l’espace. La répartition de la température au niveau du sol dépend de la quantité de gaz à effet de serre (GES) présents dans l’atmosphère.

Sans eux, la température moyenne serait de –18°C et la terre serait inhabitable. Leur présence amène cette température à 15°C. Les gaz responsables de l’effet de serre d’origine anthropique sont le gaz carbonique (CO­2), le méthane (CH4), l’oxyde nitreux (N2O), l’ozone troposphérique (O3), les CFC et les HCFC, gaz de synthèse responsables de l’attaque de la couche d’ozone, ainsi que les substituts des CFC : HFC, PFC et SF6.

Les gaz à effet de serre sont naturellement très peu abondants. Mais du fait de l’activité humaine, la concentration de ces gaz dans l’atmosphère s’est sensiblement modifiée : ainsi, la concentration en CO2, principal GES, a augmenté de 30% depuis l’ère préindustrielle. Les effets combinés de tous les GES équivalent aujourd’hui à une augmentation de 50% de CO2 depuis cette période.

1.1.2. Quels sont les effets de l’augmentation des émissions de gaz à effet de serre ?

Le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) a rendu en 2002 son troisième rapport scientifique (suite au second, publié en 1995). Il conclut entre autres que :

–        depuis 1750, le taux de CO2 dans l’atmosphère a augmenté de 30%, celui de CH4 de 145% ;

–        depuis la fin du XIXème siècle, la terre s’est réchauffée en moyenne de 0,6° et on a assisté à une montée du niveau des océans de 10 à 25 cm ;

Réchauffement des températures moyennes

observé en France au Xxème siècle

 

 

 

 

 

Réchauffement des températures maximales

observé en France au Xxème siècle

 

 

–        toutes les analyses confirment l’effet notable des activités humaines sur ces variations, même s’il demeure de nombreuses incertitudes sur leurs évaluations, et surtout sur les conséquences qui peuvent s’ensuivre.

–        “La comparaison entre le changement observé dans la température moyenne globale et le résultat des simulations suggère que le réchauffement des cent dernières années n’est vraisemblablement pas dû aux seules causes naturelles et que les caractéristiques géographiques d’un réchauffement dû aux activités humaines sont identifiables dans les observations du climat”.

1.1.3. Que peut-on dire pour le futur ?

D’après le rapport du GIEC, d’ici à 2100, selon différents scénarios liés au développement de la société, le réchauffement pourrait atteindre 1 à 3,5°C et la mer monter de 15 à 95 cm, (ceci principalement sous l’effet d’une dilatation thermique de l’eau). La hausse des températures devrait provoquer des cycles hydrologiques plus vigoureux, c’est-à-dire des sécheresses et des inondations plus sévères et une augmentation des précipitations. Une évolution rapide et soutenue du climat pourrait également modifier l’équilibre entre les espèces, et provoquer un dépérissement des forêts, qui sont notamment des puits de CO2 .

Les projections obtenues sont plus fiables aux échelles hémisphériques ou continentales qu’à l’échelle régionale. On se fie davantage aux prévisions concernant la température qu’à celles concernant le cycle hydrologique.

Pour ce qui concerne l’Europe, les projections concluent plutôt à un réchauffement, accompagné d’une intensification des cycles hydrologiques, dont l’amplitude croîtrait dans la partie nord de l’Europe et diminuerait dans la partie sud. En France, l’élévation du niveau de la mer provoquerait l’inondation permanente des espaces côtiers aujourd’hui à peine ou incomplètement émergés.

En métropole, les régions les plus concernées sont les espaces deltaïques de la Camargue ainsi que le rivage à lagunes du Languedoc. En outre, dans les Dom-Tom, la hausse des températures des eaux marines peut être néfaste pour les coraux qui pour beaucoup d’entre eux ne survivent pas au-delà de 29° – 30°.

Elle est également susceptible d’accroître la fréquence et l’amplitude des cyclones, particulièrement néfastes pour les atolls. L’élévation de la température entraînerait également une nette diminution (de 20 à 30%) de la durée de l’enneigement dans les Alpes à basse altitude (1 500 m). Il est important de souligner que ces prévisions ne préjugent pas de l’apparition d’effets de grande ampleur qui pourraient être liés par exemple à des bouleversements de la circulation océanique.

1.1.4. Quels seront les dangers probables liés au réchauffement ?

Il est probable que les pays les moins développés et les écosystèmes les plus vulnérables souffriront le plus des changements climatiques. Par un accroissement de la sécheresse entraînant une chute des rendements agricoles dans les zones arides, et donc des risques de famine, par le passage sous le niveau de la mer de zones côtières, d’îles, d’archipels...

D’une façon générale, l’amplitude et la fréquence des orages, des inondations et des crues, des tempêtes ainsi que des cyclones pourraient augmenter, entraînant ainsi une intensification des accidents météorologiques.

Hormis dans les régions froides, où la mortalité due au froid reculerait, le réchauffement climatique aurait essentiellement des conséquences préjudiciables sur la santé humaine. D’une part, le renforcement et l’allongement des périodes de chaleur augmenteraient, principalement dans les villes, la mortalité et les affections cardiorespiratoires ; d’autre part, les aires touchées par les maladies infectieuses véhiculées par les insectes tropicaux s’étendraient considérablement (les moustiques et oiseaux africains atteignent déjà les zones méditerranéennes).

Enfin, de façon globale, d’après le second rapport du GIEC, le coût des dommages liés à une augmentation de la température de 2,5°C, est estimé à 1,5 - 2% du PIB mondial. Ce coût se décline en 1 -1,5% du PIB pour les pays développés et il pourrait être très supérieur à 2% pour les pays en développement…

 

 

1.2. Vers la conférence de Kyoto

1.2.1. Prise de conscience et conférence de Rio

Dès 1988 la communauté internationale prenait conscience de l’enjeu planétaire des émissions de gaz à effet de serre en créant le Groupe Intergouvernemental d’experts sur l’Evolution du Climat (GIEC) sous l’égide conjointe de l’Organisation Météorologique Mondiale et du Programme des Nations Unies pour l’Environnement. Le GIEC exprime le point de vue de la communauté scientifique internationale sur l’évolution du climat, sur ses causes et ses conséquences, en des termes interprétables par les responsables politiques.

La Convention de Rio de 1992 sur les Changements Climatiques constitue l’acte fondateur  de l’engagement des pays signataires (il y en a, à ce jour, 154) à « prévoir, prévenir ou atténuer les causes de changement climatique et en limiter les effets négatifs ».

1.2.2. Le protocole de Kyoto

Le Protocole de Kyoto de 1997, en assignant aux pays développés des objectifs quantifiés de réduction de leurs émissions de gaz à effet de serre à l’horizon 2008-2012 (par rapport à l’année de référence 1990) constitue un premier engagement concret de mise en oeuvre de la Convention de Rio.

Entre 2008 et 2012, les émissions de GES doivent être réduites de 5,2% par rapport à ce qu’elles étaient en 1990 dans le monde. Il s’agit d’un objectif global auquel tous les pays signataires participeront en fonction de leur niveau d’émission actuel.

Pour atteindre cet objectif, il faut mettre en œuvre des politiques nationales, mais les pays ont quelques marges de souplesse : il se met en place un commerce de crédits d’émission : les pays qui émettent trop de GES peuvent acheter des crédits d’émission aux pays dont les émissions son au-dessous de celles permises à Kyoto.

1.2.3. Le protocole de Kyoto en France

La France s’est vue assigner, après répartition de l’effort souscrit par l’Union Européenne entre les pays membres, un objectif de stabilisation de ses émissions : contrairement aux apparences, il s’agit d’un objectif ambitieux puisqu’on peut estimer que les émissions françaises, après avoir retrouvé en l’an 2000 un niveau comparable à celui de 1990, dépasseront spontanément ce niveau de 10 à 15 % en 2010 en l’absence de mesures nouvelles.

Pour atteindre cet objectif ambitieux, la France a annoncé des mesures dans 7 secteurs producteurs de GES : l’industrie, les transports, le bâtiment, l’agriculture et les forêts, les déchets, la production d’énergie, les gaz frigorigènes

 

L’engagement de stabilisation a été pris au niveau de l’Etat. Mais si les émissions de gaz à effet de serre dépendent de manière importante des décisions de l’Etat, elles dépendent aussi largement de bien d’autres niveaux de décision (autorités politiques locales, entreprises, consommateurs).

Parmi ces niveaux de décision, les autorités politiques locales (communales, intercommunales, départementales, régionales) ont un rôle particulièrement important à jouer.

Les choix sous la responsabilité des décideurs locaux peuvent porter notamment sur l’urbanisme, sur les transports de personnes et de marchandises, le parc automobile, les bâtiments (administrations, enseignement, équipements sportifs et culì¥Á9    

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‑ŒŸ¥Ÿ¥í­ÿÿÿÿÿÿl¦¦¦¦¦¦¦ºø&ø&ø&ø&,eurs locaux ont besoin d’outils qui leur permettent d’appréhender les conséquences de leurs choix sur le volume d’émission de gaz à effet de serre et sur son évolution à moyen et long terme.

2. Les sept principaux secteurs concernés

 

2.1. L’industrie

2.1.1. Les émissions du secteur de l’industrie

Les origines des émissions de gaz à effet de serre de l’industrie sont extrêmement variées. Le CO2 est prépondérant dans ces émissions, et le N2O y tient également une part importante. Les données présentées seront celles qui correspondent aux travaux récents du Commissariat général du Plan, afin de conserver une cohérence entre les estimations d’émissions passées et les projections dans le futur.

 

 

 

Part relative des différents gaz pour les émissions

du secteur de l’industrie (source CITEPA 1999).

 

 

            La part du secteur de l’industrie dans les émissions de gaz à effet de serre de la France est de 23%, comme l’illustre le schéma ci-dessous. L’industrie se situe au troisième rang des secteurs considérés.

 

 

 

Part relative du secteur de l’industrie dans les émissions

de gaz à effet de serre (source CITEPA 1999).

 

 

            Les émissions de l’industrie sont principalement concentrées sur un petit nombre de branches dites intensives en énergie. Dans le passé, les émissions ont été caractérisées par une forte diminution au cours de la période 1970-1993, suivie d’une stabilisation les années suivantes. Pendant cette dernière période, le volume de la production manufacturière augmentait d’environ 20%.

2.1.2. Les mesures existantes

1. Aides et engagements volontaires

Le secteur de l’industrie bénéficie d’aides publiques administrées principalement par l’ADEME (Agence de l’environnement, de la maîtrise et de l’énergie) et par les DRIRE (Direction régionale de l’industrie, de la recherche et de l’environnement). Les pouvoirs publics français ont décidé au début de l’année 1998 une relance de la politique de maîtrise de l’énergie, dont les dispositions seront décrites plus loin dans le cadre des mesures nouvelles.

De plus des engagements volontaires de réduction des émissions de gaz à effet de serre ont été souscrits par plusieurs fédérations d’industries. Ainsi Pechiney s’est-il engagé à réduire, en 2000 par rapport à 1990, de 19% la quantité totale de CO2 émise par tonne d’aluminium produite, et de 73% les émissions de CF4. L’objectif prévu pour 2000 a déjà été dépassé en 1998 en ce qui concerne les émissions de CO2 : ces émissions ont été réduites de -23.6% par rapport à 1990. Pour ce qui concerne le CF4, gaz à effet de serre puissant ayant un pouvoir de réchauffement global élevé (5 100 fois le CO2), la performance atteinte situe l’industrie dans un bon niveau par rapport à ses homologues de l’OCDE. Une grande partie des progrès résulte de modifications de procédés mises en œuvre dès 1993.

 

2. Réglementation et taxes

Le cadre de la réglementation actuelle est constitué par la loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie et par la loi relative aux installations classées pour la protection de l’environnement, ainsi que, au plan européen, par la directive IPPC de 1996. Dans le cas des émissions de N2O par les complexes industriels, la réglementation s’exerce au cas par cas par arrêtés préfectoraux, dans le cadre de la législation sur les installations classées ; les effets d’incitation sur l’industrie à traiter les rejets ont été réels. Dans le cas de la production d’acide nitrique, l’arrêté ministériel du 1/03/1993 repris par l’arrêté du 2/02/1998 limite les émissions de N2O à 7kg par tonne d’acide nitrique produit.

Pour ce qui concerne le CO2 d’origine énergétique, la loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie constitue la base juridique de l’action réglementaire ; les décrets des 11 et 16 septembre 1998 pris en application de cette loi contrôlent les installations de combustion de grande puissance. En ce qui concerne les gaz fluorés, la seule réglementation existante est celle qui découle du décret du 7 décembre 1992 fixant des obligations en matière d’étanchéité pour les équipements frigorifiques.

Le secteur de l’industrie est soumis à des taxes en ce qui concerne l’énergie consommée par les entreprises. Cependant l’industrie, et surtout l’industrie dite intensive en énergie, jouit actuellement dans ce domaine d’une situation particulière en comparaison des autres secteurs, comme l’indique le Livre blanc sur les modalités de l’extension de la TGAP (taxe générale sur les activités polluantes) aux consommations intermédiaires d’énergie des entreprises. Celui-ci précise également que les consommations d’énergie des entreprises sont souvent moins taxées en France que dans les autres pays européens :

-         Ainsi les taxes locales sur les consommations d’électricité n’affectent pas les usages industriels de cette énergie contrairement à ce qui est observé dans plusieurs pays européens où des taxes ont été mises en place (Italie, Danemark, Autriche…)

-         Les consommations industrielles de gaz naturel sont majoritairement taxées (Taxe intérieure sur les consommations de gaz naturel, TICGN) mais à un taux inférieur de plus de 40% à la moyenne communautaire.

-         Enfin, s’agissant du fioul lourd et du charbon, dont les usages sont majoritairement industriels, les taxes prélevées sont en France soit inférieures à la moyenne communautaire (cas du fioul) soit inexistantes (cas du charbon).

De plus, les émissions de N2O des sites industriels sont actuellement taxées dans le

cadre de la TGAP à raison de 38 € par tonne émise.

2.1.3. Les mesures nouvelles proposées dans le cadre de l’application du Protocole

1. Mesures d’aide à l’industrie

La relance de la politique de l’énergie décidée par le Gouvernement en 1998 se poursuit. Cette politique est inscrite dans le plan d’entreprise de l’ADEME et se traduira par les actions suivantes :

 

2. Mesures de nature réglementaire

Les mesures réglementaires actuellement arrêtées concernent les gaz autres que le CO2. Les mesures réglementaires nouvelles concernant les émissions de CO2 devraient se situer dans le cadre des « meilleures technologies disponibles » actuellement débattu au sein de l’Union Européenne, en application de la directive IPPC (Integrated pollution prevention and control).

 

3. Taxation de l’énergie

Le Gouvernement a lancé en juillet 1999 une concertation avec les représentants des entreprises consommatrices d’énergie, en s’appuyant sur le Livre blanc sur les modalités de l’extension de la taxe générale sur les activités polluantes. Un groupe de travail « Industrie » s’est réuni également au cours du premier semestre de 1999 à l’initiative de la Mission interministérielle de l’effet de serre. Puis, dans le cadre de la Loi des finances 2001, le Gouvernement a proposé l’extension de la TGAP aux consommations intermédiaires d’énergie. Cette extension toucherait toutes les formes d’énergie, émettrices ou non, avec une modulation selon le contenu en carbone ; ce serait donc une taxe de type CO2/énergie. Pour certaines catégories de consommateurs industriels, cette nouvelle taxe serait assortie d’exemptions provisoires accompagnées d’accords de réduction des émissions.

L’objectif est d’obtenir que l’industrie contribue au même titre que les autres secteurs à la lutte contre l’effet de serre, afin que les engagements de la France dans le cadre du Protocole de Kyoto soient tenus, et que les échéances ultérieures soient convenablement préparées. A cette fin, le dispositif d’application de la TGAP à ce secteur retient le même prix  de référence de la tonne d’équivalent carbone que pour les autres secteurs.

Cependant le Conseil économique et social rappelle que l’efficacité d’une taxation est conditionnée par sa mise en œuvre au niveau de l’Union européenne et son application aux secteurs exposés à la concurrence internationale, l’est par une mise en œuvre au niveau des états membres de l’OCDE voire au-delà. En effet, une mise en œuvre unilatérale conduirait à pénaliser des secteurs industriels entiers et risquerait de précipiter des délocalisations beaucoup plus coûteuses en termes d’emplois et d’indépendance économique.

 

2.1.4. Débats et controverses : questions d’actualité

Yves Cochet, ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement, et Christian Pierret, Secrétaire d’Etat à l’industrie, ont procédé mardi 18 décembre 2001 au lancement d’une concertation avec 18 grands groupes industriels (dont EDF, Usinor, Pechiney, TotalFinaElf…) représentant les plus gros consommateurs d’énergie et les plus gros émetteurs de gaz à effet de serre pour fixer un cadre leur permettant de souscrire des engagements de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Ces 18 grands groupes représentent à eux seuls plus des deux tiers des émissions de CO2 des secteurs industriels et énergétiques.

Ces engagements individuels devraient comporter une première période 2002-2004 et pouvoir ensuite évoluer afin d’être compatibles dans les périodes ultérieures avec le projet de directive européenne d’application de la directive IPPC. Ils devront par ailleurs être mesurables et contrôlables. De même, le dépassement des émissions par rapport aux objectifs prévus par les engagements devra faire l’objet de sanctions proportionnées.

Des groupes de travail entre les administrateurs et les entreprises vont être mis en place avec pour objectif de définir un cadre d’ici à fin février 2002. Ces groupes de travail aborderont notamment la question des modalités de mesure et de contrôle des émissions, les gaz à effet de serre qu’il sera possible d’inclure et la méthodologie pour l’établissement des objectifs individuels.

 

2.2. Les transports

 

Les émissions de gaz à effet de serre dans le secteur des transports sont dues principalement à la combustion des carburants pour les transports routiers (84,3 % des émissions) et aériens (10,8 %). Les gaz produits sont majoritairement du CO2 (96 %) et du N2O (3 %). Il compte pour plus d'un tiers dans les émissions globales de gaz carbonique en France, où il constitue le secteur le plus émissif étant donné la faible part prise par le secteur de l'énergie (choix de l'électricité nucléaire). En plus de cet état de faits, le secteur des transports est celui qui pose le plus de problèmes en terme d'accroissement de l'effet de serre (augmentation prévue de 10 MteC sur la période 1990-2010).

Ce sont les variations de CO2 qui jouent un rôle essentiel: la part des transports dans les émissions de CO2 est passée de 25 % en 1990 à 28% en 1997; le scénario de référence donne une projection de 34 % en 2010. L'inertie de ces émissions est essentiellement liée à la poursuite du développement de la mobilité des personnes et des marchandises dans les modes les plus émetteurs (routiers et aériens). Tous les modèles prévoient que les gains d'efficacité énergétique dus au progrès technique ne suffiront pas à compenser cet  accroissement. Une batterie de mesures doit donc être envisagée, le but étant de stabiliser les émissions des transports à 40 MteC par an sur la période 2010-2020.

2.2.1. Urbanisme et déplacement

Dans le secteur des transports, la moitié des émissions de CO2 est due aux voitures particulières. D'ailleurs, entre 1970 et 1992, la distance parcourue chaque année par habitant en France a cru de 68%, la voiture particulière étant la première source de cette augmentation (81 %). De plus, la MIES prévoit un triplement de la congestion urbaine d'ici 20 ans.

Les collectivités locales ont à leur disposition un outil réglementaire, le Plan d'Occupation des Sols (POS), leur permettant de traduire leur projet politique en matière d'urbanisme et de développement de la ville. D'une part, l'étalement des villes et la forte croissance démographique des communes péri-urbaines constituent un catalyseur aux besoins de transports. Une ville plus dense et plus compacte, des trajets quotidiens plus courts et moins nombreux seraient la solution la plus efficace pour maîtriser la croissance de ces besoins, une étude réalisée auprès de 22 villes nordiques montrant que le doublement de la densité revient à diminuer de 50 % la consommation d'énergie. D'autre part, la définition de zonages favorables à la mixité des fonctions urbaines ainsi que le choix de zones NA (zones d'urbanisation future) à proximité des infrastructures lourdes de transport permettraient une baisse des émissions de CO2 par la maîtrise des déplacements.

 

Les "Plans de Déplacement Urbain" (PDU) constituent un autre outil visant à une utilisation plus rationnelle de la voiture et à un développement des modes de transport moins polluants et moins consommateurs d'énergie. Le PDU, rendu obligatoire dans toutes les villes de plus de 100.000 habitants, vise à ne pas créer de mobilité artificielle pour se rapprocher de la neutralité économique pour les usagers entre transports en commun et automobiles. Il comporte plusieurs phases: après un état des lieux et la définition d'objectifs, la mise en forme d'un diagnostic et l'analyse des objectifs aboutissent à la création de scénarios qui seront étudiés et comparés sur la base de critères (différents dans chaque ville) comme la qualité du service rendu, la pollution, le coût... Le PDU ainsi rédigé doit être présenté à l'opinion publique pour être adopté puis mis en œuvre avec rigueur. C'est ainsi que Lyon est la première ville française à avoir réalisé son PDU en 1997 avec, comme objectif chiffré sur la période 1995-2005, la réduction de 3 % de la part des déplacements automobiles, l'augmentation de 1,9 % de celle des déplacements collectifs et de 1,1 % de celle des deux roues. Pour atteindre cet objectif, le plan prévoit notamment la création de 2 lignes de tramway et de 12 lignes de bus entre le centre et la périphérie lyonnais.

En milieu urbain, il est impérieux de trouver des alternatives à la voiture qui émet en moyenne (compte tenu du taux d'occupation) 3 fois plus de CO2 qu'un autobus, tandis que métro, tramway et bicyclette génèrent des émissions quasi nulles. Favoriser le transport combiné par de nouvelles offres d'infrastructures urbaines est un moyen très efficace de lutte contre l'effet de serre et contre la pollution atmosphérique. Des pratiques nouvelles sont ainsi à considérer: voies réservées (gain de temps), tarifs intermodaux (gain d'argent), création de nouveaux modes de déplacement collectif, diminution des investissements pour la route (70 % aujourd'hui) au profit des Transports Collectifs Urbains (18 %). Ainsi, Nantes, grâce à une dynamique porteuse de multiples projets urbains dont son tramway, évite une émission journalière de CO2 d'environ 130 tonnes par une substitution modale estimée à 22 % des déplacements (d’après le Mémento des Décideurs, MIES).

Enfin, une politique intelligente de stationnements, éléments clés dans le système des déplacements, est à préconiser avec entre autres: réduction des stationnements pendulaires en centre ville (générateurs de trafic en heure de pointe), limitation globale des places de parking pour des stationnements brefs, politique tarifaire dissuasive, contrôle accru du stationnement illicite...

2.2.2. Transports intrarégionaux

Les déplacements intrarégionaux de voyageurs se partagent entre la voiture particulière et les transports collectifs, routiers ou ferroviaires. L'intérêt de ces derniers en terme d'efficacité énergétique et de qualité de vie, n'est plus à démontrer, notamment lorsque l'on compare les consommations d'énergie des différents modes de transports intrarégionaux de voyageurs. En gramme équivalent pétrole (gep) par voyageur transporté sur 1 km, les voitures particulières en consomment 30, les T.E.R 24, les autocars 18, ainsi que les rapides et express.

 

Les transports routiers de marchandises sont de loin le mode le plus énergivore. Par exemple, un camion de 3 tonnes de charge utile peut transporter, sur 1 km avec 1 kg de produits pétroliers, 17 tonnes de marchandises alors que dans les mêmes conditions, le train peut en transporter 130 tonnes, soit près de 8 fois plus.

Favoriser la substitution et le transport combiné rail-route, en particulier dans les couloirs routiers saturés et lors du franchissement d'obstacles naturels (montagnes...) est un premier choix à faire dans le cadre d'une politique de transports plus efficace. Utiliser des moyens plus dissuasifs peut également contribuer à un rééquilibrage du rapport rail-route dans le transport de marchandises, que ce soit par la limitation des investissements autoroutiers ou par l'abandon de la pratique de sous-tarification pour les camions. En effet, les transporteurs routiers paient environ 2,8 G€ par an de taxes alors que le coût social s'élève à plus de 6 G€. Une réglementation plus drastique sur le contrôle du temps de travail est également souhaitable pour limiter le transport routier de marchandises.

2.2.3. Mesures globales

D'autres mesures, plus larges que celles concernant les aspects particuliers des déplacements urbains et intrarégionaux, sont aussi à mettre à l'étude pour atteindre l'objectif fixé par le programme national de lutte contre le changement climatique.

 

En terme de fiscalité, le rattrapage de la fiscalité sur le gazole par une augmentation de 1 centime d'euro pendant 7 ans de la TIPP du gazole par rapport à celle de l'essence constitue une première avancée alors que la France constituait jusque là une sorte d'exception dans l'Union Européenne avec un des écarts les plus grands entre TIPP sur le gazole et sur l'essence.

La promotion des véhicules électriques et des autres véhicules alternatifs fonctionnant au GPL ou au gaz naturel  via des réductions ou exonérations de la taxe sur les véhicules de société, la prime à l'achat de véhicules électriques ou encore la baisse de la TIPP sur le GPL/GNV carburant, est un moyen de changer des mœurs que les progrès techniques ne suffisent pas à faire évoluer. Toutes ces mesures ont été prises dans le cadre de la loi sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie. La réduction des consommations spécifiques des véhicules neufs ou l'utilisation future de piles à combustible rentre également dans cette palette de mesures visant à utiliser à la fois le progrès technique et des considérations plus environnementales pour changer des habitudes de déplacement bien ancrées dans les comportements individuels.

 

Enfin, de nouvelles mesures d'exploitation sont à l'étude pour réduire les émissions de gaz à effet de serre dans l'atmosphère.

La diminution des émissions spécifiques des transports aériens en fait partie. En effet, les exigences croissantes en matière de bruit permettent de retirer de plus en plus vite les vieux modèles d'avions et de les remplacer par des modèles tout neufs ayant une consommation spécifique inférieure, ce changement contribuant pour 30 % environ dans le gain moyen d'émissions. La lutte contre la congestion aérienne a aussi, en réduisant les temps d'attente en vol, entraîné des conséquences très positives sur la consommation de kérosène puisque, depuis la mise en place de la CFMU (cellule européenne de régulation du trafic aérien), il n’y a pratiquement plus d’attente en vol (d’après le Programme national de lutte contre le changement climatique, 1999).

Des mesures en faveur du cabotage maritime doivent être étudiées puisque ce dernier consomme environ 6 fois moins de carburant que les transports routiers à la tonne-kilomètre transportée.

Le contrôle du respect des limitations de vitesse, que ce soit pour les poids lourds (amendes sans sanction pénale) ou pour les véhicules légers, doit être renforcé. La France est particulièrement attachée à cet objectif qui répond à la fois aux impératifs de sécurité routière et d'utilisation rationnelle de l'énergie. Malgré ces bonnes volontés, on peut reprocher à la France un manque de suivi dans sa politique, les efforts faits en matière de contrôles n’étant qu’épisodiques (week-ends de pointe, période de vacances…). Elle s'est également prononcée au milieu des années 90 en faveur de la limitation de vitesse par construction des véhicules pour réduire l'écart entre vitesse maximale autorisée par la loi et par la technique. Par ailleurs, la France a engagé en 1999 des démarches pour obtenir des instances internationales à Genève la définition technique d'un limiteur de vitesse-avertisseur pouvant équiper toutes les voitures particulières.

 

Ainsi, il est possible de jouer sur plusieurs tableaux fortement indépendants (politiques de déplacements urbains ou de transports intrarégionaux, mesures fiscales ou d'exploitation...) pour arriver à stabiliser à terme les émissions du secteur des transports à un niveau acceptable se situant autour de 40 MteC. Néanmoins, le secteur des transports souffre d’un manque de cohérence dans la politique de baisse des émissions de gaz à effet de serre, ce manque étant du notamment au grand nombre des acteurs et à une certaine inertie des collectivités locales. Il n'y a qu'à prendre l'exemple de l'application de la loi sur le PDU en France pour comprendre toute la difficulté de se tenir aux objectifs fixés puisque Lyon était la seule ville en France à avoir signé son PDU en 1999, un délai supplémentaire de six mois ayant été accordé aux autres.

 

2.3. Le bâtiment

 

     Les émissions du secteur des bâtiments sont issues des émissions liées au chauffage et à la production d'eau chaude sanitaire dans les bâtiments résidentiels et tertiaires. Les gaz à effet de serre dégagés dans ce secteur sont majoritairement du CO2 (96 %), le CH4 (3 %) et le N2O (1 %) n'étant que très minoritaires. Ce secteur représente à lui seul 17,5 % des émissions de gaz à effet de serre et la tendance est à la croissance (de 2 MteC sur la période 1990-2010). Néanmoins, deux effets se compensent: l'augmentation de la surface totale du parc de bâtiments qui entraîne une croissance des émissions et le développement du chauffage électrique qui occasionne des effets inverses.

L'objectif du programme national de lutte contre le changement climatique est de stabiliser les émissions dans ce secteur à 25 MteC par an en 2010.

2.3.1. Maîtrise de l'énergie dans les bâtiments neufs et existants

La France a pris, dès 1974, l'initiative de réglementations imposant aux constructions neuves des exigences d'isolation thermique en association avec les professionnels de la construction. Cette loi, révisée pour la dernière fois en 1999 et dont la nouvelle révision a pris du retard par rapport aux prévisions initiales, se traduit par une hausse d'environ 25 % du niveau de performances exigées dans le tertiaire.

Diverses incitations aux travaux de maîtrise d'énergie sur les bâtiments existants ont permis d'aider à la réalisation d'amélioration thermique des logements dont:

 

Les bâtiments de l'Etat, qui consomment chaque année 2,25 Mtep, ont vu par circulaire du 24 janvier 1991 des hauts fonctionnaires chargés de l'énergie être désignés afin d'y mettre en œuvre un programme d'économies d'énergie. La démarche de "verdissement" lancée en 1995 sur proposition de l'OCDE et des ministres du G7 intègre aussi un important volet de maîtrise de l'énergie.

Enfin, la réglementation thermique pour les bâtiments neufs doit être renforcée et programmée sur une période allant de 15 à 20 ans, avec une évolution régulière tous les 5 ans. Ce renforcement pour les bâtiments neufs a deux aspects:

Ce durcissement progressif des exigences sera facilité par l'existence et la promotion efficace de labels HPE et solaire qui assurent d'ores et déjà la faisabilité technico-économique d'une première étape de durcissement. Avec ces mesures d'accompagnement (politiques de labels), le gain escompté de cette programmation est de 0,3 MteC en 2010.  

2.3.2. Choix des énergies et des matériaux

La France n'est pas globalement, par sa météorologie, incitée à utiliser l'énergie solaire thermique. Néanmoins, les conditions climatiques régnant sur le pourtour méditerranéen rendraient sa promotion sans aucun doute avantageuse, comme en Corse ou dans les DOM-TOM où le développement des Energies Naturelles Renouvelables (ENR) commence à porter ses fruits. L'idée est donc de promouvoir l'énergie solaire thermique en métropole "continentale" pour trois applications:

 

Le programme présenté par l'ADEME prévoit comme objectif en 2006:

 

L'énergie géothermique, dont l'exploitation repose sur des techniques aujourd'hui bien maîtrisées et dont le potentiel de ressources exploitables reste important, a permis d'économiser en 1998 environ 140.000 tep et d'éviter l'émission d'environ 120.000 teC. Néanmoins, cette source d'énergie est barrée par ses forts besoins d'investissements initiaux auxquels le contexte énergétique actuel n'incite pas.

L'énergie éolienne, si elle permet des économies d'émissions de gaz à effet de serre substantielles, reste néanmoins assujettie, tout comme l'énergie solaire, à une localisation géographique favorable. Cela ne rend son utilisation rentable au niveau des investissements requis que dans certains sites. La France possède d’ailleurs le 2ème potentiel éolien européen. Elle pourrait donc, si elle le voulait, développer ce type d’énergie mais il semblerait que ce n’est pas la voie qu’elle prend…

D'autres sources d'énergie, comme la petite hydroélectricité ou le solaire photovoltaïque, peuvent également être citées dans le cadre d'une réduction  des émissions de CO2.

A titre informatif, les émissions de CO2 par kWh de la source à l'usage final (kg) sont de 0,36 pour le charbon, 0,35 pour le fioul domestique, 0,28 pour le gaz naturel, 0,12 en moyenne pour l'électricité tandis qu'elles sont évidemment nulles en ce qui concerne les ENR.

Enfin, l'utilisation du bois et de la biomasse en combustion présente les mêmes bénéfices en termes d'environnement que les ENR. En effet, si la combustion du bois émet deux fois moins de gaz à effet de serre que les combustibles fossiles, le CO2 dégagé se substitue à celui émis par l'oxydation lente du bois mort abandonné en forêt. Ainsi, l'impact de la combustion du bois sur l'effet de serre est nul. A ce sujet, le Plan "Bois-Energie et Développement Local" (1994) vise à développer le chauffage collectif au bois dans les collectivités territoriales, la consommation de bois-énergie se répartissant en effet entre 90 % dans l'habitat individuel, 9 % dans l'industrie et seulement 1 % dans l'habitat collectif.

 

Le choix des matériaux peut également engendrer des baisses substantielles d'émissions tant les matériaux disponibles pour la construction de bâtiments et d'ouvrages publics ont des impacts très différents en terme d'effet de serre. Les collectivités territoriales peuvent ainsi influencer le choix des matériaux en incluant des critères de sélection dans les cahiers des charges de leurs marchés ou dans leurs documents contractuels (appels d'offres...) et en favorisant de ce fait les matériaux contribuant peu à l'effet de serre (matériaux recyclés, bois...).

2.3.3. Des mesures incitatives

L'utilisation des énergies renouvelables et de matériaux propres n'est pas économiquement rentable pour des maîtres d'ouvrage, même si ceux-ci sont sensibles à une bonne qualité environnementale. Des mesures incitatives, dont notamment des mesures fiscales, sont donc de nature à encourager un changement de mentalité. Parmi celles-ci, on peut citer:

 

D'autres politiques d'information, de labels ou la poursuite de la démarche "Haute Qualité Environnementale" sont également nécessaires à la prise de conscience collective, première base de tout effort visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre. C'est à partir de cette démarche que l'accord-cadre complétant le dispositif réglementaire et permettant de satisfaire les exigences de la loi sur l'air concernant le bois dans la construction a pu aboutir.

 

Après une longue période pendant laquelle les notions environnementales ont très peu pesé dans les constructions de bâtiments neufs, la prise de conscience est aujourd'hui telle que les nombreuses économies d'émissions pouvant être réalisées dans les bâtiments commencent à devenir significatives. D'ailleurs, une grande part des travaux effectués à l'heure actuelle par les entreprises de bâtiment consiste en la construction d'usines de retraitement des déchets. Ajuster la demande par une meilleure qualité de l'offre du secteur des bâtiments semble donc être, tout comme dans le secteur des transports, une des manières les plus efficaces de limiter les rejets de gaz à effet des serre dans l'atmosphère.

 

2.4. L’agriculture et les forêts

2.4.1. Les émissions de ce secteur

A la différence des autres secteurs pris en considération dans les programmes visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre, l’espace agricole et forestier et les produits qui en dérivent ne constituent pas uniquement des sources de CO2, CH4 et N2O. Il comporte aussi des puits où le CO2 est absorbé grâce à la photosynthèse.

L’usage de biomasse à vocation énergétique (biocombustibles et biocarburants) en substitution à des énergies fossiles, ainsi que l’utilisation de biomatériaux à la place d’autres matériaux à plus fort contenu énergétique et plus polluants lors de leur production et de leur mise en œuvre, permettent aussi de réduire les émissions de CO2.

La part du secteur agriculture et forêts dans les émissions brutes de gaz à effet de serre en France est de 18%.

 

 

 

Part relative du secteur agriculture forêts

dans les émissions de gaz à effet de serre en France (source CITEPA 1997)

 

 

Les émissions de l’agriculture sont relativement stables sur la période 1990-1997, et les projections réalisées à ce jour tablent sur une poursuite de cette tendance à l’horizon 2010. Le bilan net sur le secteur forestier tel que délimité actuellement dans le Protocole de Kyoto, pour la première d’engagement, devrait être proche de zéro à l’horizon 2010.

2.4.2. Les principales mesures existantes

1. Secteur agricole

Le programme français de lutte contre l’effet de serre de 1997 ne contenant que peu d’actions volontaristes de maîtrise des émissions dans le secteur agricole, les déterminants de ces émissions étant mal connus lors de son élaboration. Il décrivait cependant l’impact, sur les émissions de gaz à effet de serre, de certaines évolutions de la politique agricole : poursuite de l’intensification de la production laitière, relative extensification de la production de viande bovine, augmentation des productions hors-sol et développement de la politique de stockage des lisiers, limitation de l’utilisation des engrais azotés (jachère obligatoire, lutte contre la pollution des eaux par les nitrates par une amélioration des pratiques de fertilisation). Parallèlement le programme de recherche Agriges a été développé pour améliorer notre connaissance du secteur et être en mesure, dans l’avenir, d’y intervenir de manière efficace. Ce programme a disposé de crédits incitatifs de l’ordre de 381 000 euros par an sur la période 1992-1998 ; il a ensuite été relayé par le programme GICC.

Enfin, la France s’est lancée dans un expérimentation à échelle industrielle de la production et la distribution de biocarburants (éthanol, méthyliser d’huile végétale) : cette activité mobilise environ 400 000 hectares, et évite l’émission de 1MteCO2 par an.

2. Secteur forestier

Les actions de 1997 dans ce secteur s’articulaient autour de trois axes :

o        Stockage de carbone dans la forêt, via une relance de la politique de boisement des terres agricoles (doublement du rythme annuel de boisements aidés jusqu’à un niveau de 30 000 hectares par an) ;

o        Stockage de carbone dans les produits forestiers, par le développement de l’utilisation du bois dans la construction :

o        Utilisation du bois-énergie, notamment pour le chauffage collectif dans le cadre du Plan « bois-énergie et développement local ».

2.4.3. Les mesures nouvelles

1. Secteur agricole

En dépit des travaux de recherche lancés en 1993, les connaissances dans ce secteur demeurent imparfaites et on n’est pas en mesure de proposer un éventail d’actions de réduction couvrant l’ensemble des sources d’émission.

Pour le secteur de l’élevage (émissions de CH4 et de N2O liées à la gestion des déjections d’élevage intensifs), le volet élevage du programme de maîtrise des pollutions d’origine agricole (PMPOA), mis en place en 1994, qui visait à améliorer la gestion des effluents d’élevage et à réduire les pollutions des eaux, notamment en matière de pollution azotée, a conduit à une augmentation des émissions de CH4 ; ce programme est dans une phase d’évaluation, en vue d’une éventuelle réorientation ; il est proposé que dans l’avenir, la préoccupation relative à l’effet de serre soit pleinement intégrée dans les dispositifs publics de gestion des déjections. Dons rien de bien précis ni concret pour le moment…

Dans le secteur de la production végétale, il convient de privilégier l’action sur les émissions de N2O grâce à une maîtrise des épandages d’engrais azotés. Avec le projet de loi sur l’eau en cours d’examen, la France s’oriente vers la mise en place d’une redevance sur les excédents d’engrais d’azote minéral et organique, assise sur le bilan matière par exploitation agricole, afin de protéger les eaux contre la pollution des nitrates. Cette mesure aurait également pour avantage de limiter les émissions de N2O. Rien de bien précis là non plus. Le 10 janvier 2002, le projet de Loi sur l’eau a été adopté en première lecture à l’Assemblée Nationale ; il prévoit notamment de « renforcer la transparence, la démocratie et la solidarité dans le service public de l’eau et de l’assainissement, en vue notamment de garantir le droit à chacun d’accéder à l’eau potable pour satisfaire ses besoins vitaux » et de  « Mieux appliquer le principe pollueur-payeur et soumettre les programmes pluriannuels des agences de l'eau au contrôle du Parlement ».

Les préoccupations relatives à l’effet de serre se voient intégrées dans la politique agricole commune : la Commission interministérielle de l’effet de serre a en effet décidé « qu’on veillera à l’intégration des préoccupations relatives à l’effet de serre dans la politique agricole » ; s’il n’est pas réaliste, à ce stade, de vouloir revenir sur le compromis obtenu au niveau des pays de l’UE,  il convient d’utiliser au mieux le degré de flexibilité laissé aux Etats membres en ce qui concerne l’élevage bovin, pour mieux intégrer la dimension « prévention du changement climatique ». Des analyses préliminaires montrent que l’organisation du secteur de l’élevage bovin (en particulier son niveau d’intensification) a un impact fort en matière d’émissions et absorptions de gaz à effet de serre. Ce point sera approfondi en priorité par le Ministère de l’Agriculture et de la Pêche, à la fois dans sa dimension technique et économique, pour que la dimension « prévention du changement climatique » puisse être pleinement prise en compte dans le processus d’élaboration du dispositif national de soutien à l’élevage bovin. Cependant rien de précis n’a encore été décidé pour l’instant concernant l’intégration dans le calendrier de la PAC.

Plus abstraitement, l’effort de recherche dans ce secteur doit être renforcé, notamment grâce à une augmentation sensible des crédits incitatifs publics dans les domaines suivants : substitution de biomasse à des produits d’origine fossile, options de limitation des émissions de CH4 par la fermentation entérique des ruminants, détermination des émissions de N2O des sols, émissions et absorptions de CO2 des sols.

2. Secteur forestier

·         Confirmation d’une augmentation des aides au boisement de terres agricoles

 

Il s’agit de la confirmation d’une augmentation des aides au boisement de terres agricoles, de façon à parvenir à un rythme annuel de 30 000 ha par an d’ici à 2006.

Le projet a dû être revu pour prendre en compte les tempêtes de 1999 (elles ont dévasté entre 300 000 et 500 000 ha de forêt), sans pour autant renoncer sur le plus long terme à l’objectif initial. Le plan national pour la forêt française, décidé en janvier 2000, prévoit notamment des aides pour la reconstitution de 300 000 ha de forêts en 10 ans. Le redéploiement des moyens financiers et humains a conduit dans un premier temps à un abaissement du niveau de boisement des terres agricoles, nettement inférieur à 10 000 ha par an (ce qui est d’ailleurs un objectif conforme au Protocole de Kyoto), au profit de la reconstitution des forêts. Ce niveau de boisement annuel devrait augmenter pour parvenir en 2006 à environ 20 000 ha par an. Au-delà, les moyens humains, techniques et financiers pour passer à un rythme de boisement annuel de terres agricoles de 30 000 ha après 2006 seront réévalués en 2005.

 

·         Développement de l’utilisation du bois en substitution à des produits à fort contenu en carbone fossile

 

Cette option permet de limiter les émissions de CO2 liées à l’utilisation d’énergie fossile et de développer le stockage de carbone en dehors de la forêt.

La loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie de 1996 prévoit qu’un décret fixe les conditions dans lesquelles certaines constructions nouvelles devront comporter une quantité minimale de matériaux en bois avant 2000. Un accroissement de 25% de la part de marché du bois dans la construction est prévu à l’horizon 2010. Ainsi la seule pénétration du bois dans les structures des bâtiments nouveaux à hauteur de 25% permettrait d’économiser de 0,1 à 0,15 millions de tonnes de carbone en France.

En juillet 2001, la Loi d’orientation sur la forêt prévoit de « favoriser le développement et la compétitivité de la filière forêt-bois » par la mise en œuvre d’une politique bois-énergie englobant tous les types d’installations de chauffage et par des incitations financières en faveur de la gestion durable des forêts et de l’utilisation du bois. Pour cela deux dispositifs financiers destinés à favoriser l’investissement forestier (réductions d’impôts dans le cas d’acquisition de terrains forestiers ou de boisement, création d’un fonds d’épargne forestière pour les collectivités territoriales) sont mis en place. De plus, le Gouvernement doit remettre au Parlement d’ici à septembre 2003 un rapport sur les obstacles fiscaux et réglementaires à l’utilisation du bois comme matière première ou source d’énergie.

2.4.4. Rôle des forêts dans la lutte contre l’effet de serre

Comme on l’a vu précédemment, le secteur des forêts présente une particularité fondamentale par rapport aux autres secteurs : il ne constitue pas seulement une source de carbone, mais aussi des puits. Quelle est la part des forêts dans la lutte contre l’effet de serre ? Est-ce LA solution pour contrecarrer l’effet de serre, ou est-ce un phénomène plutôt marginal ?

Les forêts offrent en effet un potentiel significatif d’absorption de carbone. De plus, bien que non nécessairement éternelle, la conservation et la séquestration de carbone dans les forêts peuvent servir de solution temporaire en attendant de mettre en place et de développer d’autres options. Cependant la conservation et la séquestration du carbone peuvent entraîner des émissions de carbone plus élevées si les écosystèmes sont perturbés soit par des phénomènes naturels, soit par des actions humaines.

Quantitativement, le potentiel de global d’atténuation (absorption et séquestration) du carbone offert par les forêts est de l’ordre de 100 GtC, soit, vers 2050, l’équivalent de 10 à 20% des émissions potentielles de carbone de cette période. La réalisation de ce potentiel dépend de la disponibilité de l’eau et de la terre aussi bien que de la législation et du management des pays considérés. Le plus large potentiel d’atténuation de carbone atmosphérique se trouve dans les régions tropicales et subtropicales.

Dans la lutte contre l’effet de serre, les forêts ne sont donc ni suffisantes, ni négligeables. Il n’y a pas de solution unique : comme l’illustre le Programme National de Lutte contre le Changement climatique, la réponse adaptée au défi est une composition de mesures réglementaires, fiscales, budgétaires… dans beaucoup de secteurs de la vie économique et sociale. La filière forêt-bois est un volet important, de même que la production d’électricité, le transport ou le bâtiment par exemple.

 

2.5. Les déchets

 

Les gaz à effet de serre qui sont dus aux déchets sont essentiellement le méthane (produit par fermentation dans les décharges), le dioxyde de carbone (incinération des matières plastiques) et N2O.

Ce secteur ne produit que 3% de l’ensemble du dégagement des gaz à effet de serre.

Grâce aux mesures déjà prises, cette émission décroît depuis 1990 : elles ont baissé de 20% entre 1990 et 1997 et d’ici à 2010 cette baisse devrait atteindre 25%.

2.5.1. Mesures existantes

-          Captage du biogaz (devrait concerner 80% des sites en 2010) suite à la loi « déchets » de 1992.

-          Interdiction de la mise en décharge des déchets putrescibles à partir de 2002.

-          Développement important de l’incinération pour ces déchets : cette mesure a cependant un impact assez limitée puisque l’incinération produit aussi des gaz à effet de serre.

Ces mesures permettraient de diminuer la production de méthane, mais comme parallèlement la production du dioxyde de carbone augmente en raison de la hausse des teneurs en « matières plastiques » dans les déchets, ces mesures ne feraient que limiter la hausse des émissions qui ne passeraient « que » de 3,2 MteC/an en 1990 à 4,1 MteC /an en 2010.

2.5.2. Mesures nouvelles

-          Maîtrise de la production des déchets : une nouvelle réglementation devrait permettre la stabilisation du niveau de production, en donnant la priorité au recyclage et à la gestion individuelle des déchets ménagers.

-          Valorisation de la moitié des déchets sous forme matière ou organique :après concertation avec les collectivités locales, qui sont responsables de la gestion des déchets, et suite à la directive du 28 avril 1998, celle-ci devrait être effective à partir de 2002.

 

Certains points doivent être approfondis :

-          Valorisation énergétique, en particulier de la chaleur de l’énergie produite.

-          Efficacité des systèmes de captage, recherche permettant de l’améliorer (dépasser les 80% de taux de récupération)

-          Possibilité d’un prétraitement biologique pour réduire les émissions de méthane avant que le système de captage ne soit en place.

-          Maîtrise des réactions chimiques dans les décharges.

-          Valorisation agronomique des déchets organiques (étude des conditions économiques et environnementales, acceptabilité au niveau local) : l’organisation d’un tri sélectif à la source des déchets organiques, notamment ceux des ménages, est en ce sens intéressante.

 

 

2.6. La production d’énergie

 

Ce secteur concerne la production d’électricité et de chaleur, ainsi que les émissions fugitives de méthane (mines de charbon, réseaux de gaz naturel, …). Le raffinage n’est pas inclus.

Le gaz majoritairement produit est le dioxyde de carbone (87%), lié à la production d’électricité thermique et de chaleur. Le méthane est cependant important (12%).

Ce secteur produit 8% de l’ensemble de l’émission des gaz à effet de serre. Ce pourcentage relativement faible s’explique par l’importance de l’électricité nucléaire et hydraulique. La production de gaz à effet de serre est très variable d’une année sur l’autre en raison de la variation de disponibilité du parc nucléaire, et des fluctuations climatiques (qui influent autant sur l’offre que sur la demande). On peut cependant observer une tendance à la hausse en raison de la croissance de la demande en électricité et de la baisse du nucléaire dans cette production.

2.6.1. Mesures existantes

-          Investissements dans les centrales nucléaires.

-          Développement de la cogénération (objectif de 4 GW pour 1995-2010) et de l’énergie éolienne (capacité de production entre 250 et 500 MW d’ici à 2005) avec le plan « Eole 2005 » : ces objectifs ont été renforcés.

-          Tarifs préférentiels pour réduire les pics de consommation.

-          Doublement de la capacité d’incinération des ordures ménagères et des déchets industriels banals (cf. « secteur des déchets »).

-          Réglementation européenne sur la performance énergétique des équipements électroménagers.

 

Ces mesures devraient contribuer à limiter les émissions, qui passeraient seulement  de 10,6 MteC/an en 1995 à 11,6 en 2010, la part d’électricité thermique classique passant de 11,5% à 14%.

2.6.2. Mesures nouvelles

-          Négociations d’accords avec les industries concernées portant sur certaines émissions propres au secteur de la production d’énergie : remplacement des canalisations pour éviter les fuites de méthane (réalisé d’ici 2010, ce qui permettra d’éviter l’émission de 0,64 Mt de CO2 par an), réduction de la consommation du cycle du combustible nucléaire (aujourd’hui à 3,5% de la production nationale) grâce au procédé d’enrichissement de l’uranium (procédé aujourd’hui utilisable), …

-          Actions sur la demande d’électricité : en l’absence de mesures de maîtrise de la demande d’électricité, les émissions de CO2 du secteur, encore relativement faibles, pourraient fortement augmenter après 2010. Le marché des appareils concernés est très largement européen : il faudrait donc améliorer l’offre technologique des équipements à l’échelon européen.

-          Promotion d’une réglementation européenne pour l’amélioration de l’efficacité énergétique des appareils électriques proposés à la vente (un seuil de performance énergétique a été fixé pour les réfrigérateurs et les congélateurs avec le décret du 31 mars 1998 ; accord en cours avec les Etats-Unis pour promouvoir un logo « Energy Star »).

-          Information et formation pour la promotion d’appareils performants, tant auprès des professionnels que des usagers (pour ces derniers, mise en œuvre dès 2001 des « Points information énergie », cofinancés par l’Ademe).

-          Introduction dans la réglementation thermique d’exigences relatives aux équipements liés aux usages spécifiques de l’électricité (nouvelle réglementation thermique depuis le 1er juin 2001).

-          Travaux dans les bâtiments existants en vue d’améliorer l’éclairage, les pompes et les moteurs.

-          Mesures fiscales (écotaxe, TVA réduite pour des produits ou des services permettant de lutter contre l’effet de serre).

-          Substitution des centrales thermiques par des cycles combinés au gaz (CCG) et de la cogénération (politique spécifique en faveur de la cogénération menée depuis 1997 : dispositions fiscales incitatives, loi du 10 février 2000 qui institue l’obligation d’achat de l’électricité produite par des techniques de cogénération).

-          Développement des énergies renouvelables : électricité éolienne (renforcement du plan Eole avec un objectif de 5000 MW installés en 2010, tarifs favorables à l’achat de l’électricité éolienne avec l’arrêté du 8 juin 2001), bois énergie (le Plan Bois Energie Développement Local, lancé en 1994 et financé par l’Ademe et les collectivités locales, a trouvé sa continuité avec le programme bois-énergie 2000-2006, qui a pour objectifs de maintenir la consommation domestique de bois à son niveau actuel, d’améliorer la qualité des appareils de combustion individuels et d’installer 1000 nouvelles chaudières collectives ou industrielles à bois durant la période concernée).

-          Etude du cas particulier des DOM-TOM et de la Corse, où l’électricité est surtout produite par des groupes diesel (installation de 5 à 10 MW électriques et de 10 à 20 MW thermiques en cogénération ou en gazéification à partir de la biomasse sur la période 2000-2006).

 

2.7. Les gaz frigorigènes

 

Ce secteur est en fait transversal à beaucoup de domaines : les gaz frigorigènes sont utilisés dans le bâtiment (pompe à chaleur, climatisation), l’industrie, les transports (transports frigorifiques, climatisation automobile), voire l’agriculture.

Les gaz frigorigènes au pouvoir de réchauffement le plus important sont les chlorofluorocarbures (CFC), les hydrochlorofluorocarbures (HCFC) et les hydrofluorocarbures (HFC). Les gaz visés par le Protocole de Kyoto (les HFC) ne constitue pour l’instant qu’une faible part de la totalité des émissions de gaz à effet de serre (moins de 0,3%), mais cette proportion augmente rapidement.

Conformément au Protocole de Montréal de 1987, les CFC puis les HCFC doivent progressivement être remplacés par les HFC. D’où la très forte augmentation des émissions de HFC. Les mesures permettant d’infléchir cette tendance sont donc indispensables et assez peu coûteuses (environ 15 euros/teC).

 

La nouveauté du sujet explique l’absence actuelle de mesures. Seul le décret du 7 décembre 1992 imposant la récupération des équipements dont la charge de fluides est supérieure à 2 kg se rapporte à ce secteur ; ce décret concerne environ 2500 entreprises.

2.7.1. Mesures nouvelles (d’après la 3ème communication nationale) :

-          Renforcement des contrôles : concernant le décret susnommé, le manque d’unité d’œuvre des services déconcentrés par rapport à la quantité de contrôles nécessaires fait que seuls quelques contrôles peuvent être effectués de manière occasionnelle. On pourrait envisager de confier ces contrôles à un organisme privé. L’objectif serait de contrôler 20% des entreprises concernées chaque année (environ 500 entreprises) pour un coût estimé à 1 800 000 euros/an et un gain de 0,1 MteC/an à partir de 2012.

-          Contrôle des équipements de climatisation automobile.

-          Travaux de normalisation : création de normes pour les appareils de détection des fuites, les méthodes de détection de ces fuites, … Certaines normes font déjà l’objet de travaux. Le coût de ces travaux est de 80000 euros au total pour 10 normes à élaborer en 5 ans, ce qui est très faible par rapport à l’efficacité environnementale de ces normes.

-          Récupération des fluides dans les appareils usagés : pour la climatisation automobile, il s’agirait de retraiter, collecter et stocker les fluides de circuit d’air conditionné.

-          Formation et qualification des entreprises : renforcement des conditions de qualification requises pour pouvoir intervenir sur les équipements concernés. Le décret du 07/12/92 oblige les entreprises à obtenir un agrément préfectoral : celui-ci pourrait s’accompagner d’un certificat délivré suite à un audit, lequel serait renouvelé périodiquement, avec la possibilité de retirer l’agrément préfectoral en cas de non conformité. De même pour les garagistes et les frigoristes intervenant sur les équipements.

-          Mesures fiscales : en cohérence avec la forte toxicité des gaz fluorés et la valeur du carbone (80 euros/tC), une taxe sur ces gaz devrait s’élever à 25 euros/kg, ce qui serait difficile à mettre en place étant donné le prix du gaz (seulement 7 euros/kg). Il faut donc envisager une taxe faible (environ 1 euro/kg), appelée à croître ultérieurement, compensant au moins sa mise en application, et à but essentiellement psychologique.

Recherche et développement : en vue d’améliorer la connaissance des émissions, les équipements, évoluer vers d’autres fluides et d’autres procédés, de mettre au point des outils de récupération, de régénération et de réutilisation des fluides.

 

3. Le rôle des collectivités territoriales dans l’application du PNLCC

 

Les engagements de Kyoto ont été pris par l’Etat et les mesures planifiées par lui, mais il est évident que la maîtrise des émissions de gaz à effet de serre dépend surtout des actions décidées au niveau local. On estime en effet que 10 à 15 % des mesures prises dans le PNLCC relèvent des compétences des collectivités territoriales.

3.1. Les Contrats de Plan Etat-Région  (CPER)

 

Ils constituent l’outil principal dont disposent les collectivités territoriales pour appliquer les mesures du programme français.

Les Contrats de plan ont été crées dans le cadre de la loi du 29 juillet 1982 sur la planification. Ils définissent « les actions que l’Etat et la Région s’engagent à mener conjointement par voie contractuelle ». Leur durée a été fixée à sept ans. Chaque partenaire s'engage sur des objectifs, déclinés en actions, et leurs financements. Ils permettent de réunir les ressources financières et humaines au service d'une stratégie commune.

Lors du Comité Interministériel de l’Aménagement et du Développement du Territoire (CIADT) du 23 juillet 1999, le Premier Ministre a souhaité que le contenu des CPER 2000-2006 reflètent les priorités de l'action gouvernementale :

-          l'emploi

-          une plus grande solidarité sociale et territoriale

-          le développement durable (qui a fait l'objet d'une circulaire spécifique).

 

Les orientations du Gouvernement s'appuient également sur les neuf Schémas de Services Collectifs, institués par la Loi Voynet :

-          SSC Enseignement supérieur et recherche

-          SSC Culture

-          SSC Sanitaire

-          SSC Information et communication

-          SSC Energie

-          SSC Espaces naturels et ruraux

-          SSC Transports

-          SSC Sport

Il entend rompre avec le contenu des CPER précédents qui ne concernaient essentiellement que la réalisation d'infrastructures.

Il encourage les investissements immatériels, la mise en réseau des équipements des services et des compétences ainsi que le développement des services collectifs de proximité.

Le CPER est composé de deux volets :

-          un volet régional pour les projets concourant au développement de l'ensemble de l'espace régional (y compris les projets interrégionaux et transfrontaliers)

-          un volet territorial pour les actions favorisant le développement local et une meilleure organisation du territoire. Ce volet servira de cadre aux contrats de pays et aux contrats d'agglomération. Les contrats de ville seront intégrés dans les CPER et représenteront le volet cohésion sociale des contrats d'agglomération lorsqu'il y en aura.

 

 

La phase de concertation, menée en Région par l'Etat, vise à rapprocher la stratégie de l'Etat et celle de la Région. La base de la concertation est constituée par un document intitulé "Stratégie de l'Etat en Région". La concertation concerne le Conseil Régional, le Conseil Economique et Social Régional, les départements, les villes, les acteurs économiques et sociaux, ainsi que les associations.

Les CPER 2000-2006 seront révisables en 2003. Par leur caractère pluriannuel et interministériel, les CPER pouraient constituer un outil idéal de mise en œuvre des engagements internationaux de la France, notamment la maîtrise des émissions de gaz à effet de serre.

3.2. Le bilan des CPER 2000-2006

3.2.1. Les intentions

Le 27 novembre 1998, la Commission Interministérielle de l’Effet de Serre, présidée par le Premier Ministre, précise dans un communiqué que le PNLCC « comportera une dimension territoriale importante » et que pour cela seront mis au point des « objectifs et des moyens relatifs à la maîtrise des émissions de gaz à effet de serre pour les collectivités locales concernées par les Contrats de plan élaborés en 1999 ». Le Ministère de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement , la Mission Interministérielle contre l’Effet de Serre (MIES) et à l’Agence de l’Environnement et de la Maîtrise de l’Energie (ADEME) se sont alors vu confier l’ « étude des modalités d’intégration de politiques et mesures de lutte contre l’effet de serre dans le champ des compétences des régions, des agglomérations et des pays ».

Par la suite, une circulaire de la Ministre de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement du 11 mai 1999 précise l’un des trois objectifs de l’Etat pour les CPER 2000-2006 : le développement durable, et demande aux préfets de région de veiller à la bonne intégration de cette préoccupation, et plus précisément des engagements en matière de lutte contre le changement climatique, dans les CPER.

Une deuxième circulaire, du 27 août 1999 rappelle l’importance de l’ancrage territorial de la politique national de lutte contre l’effet de serre et donne un cadre d’application à cette volonté.

Ces deux documents, qui précisent les modalités d’intégration du changement climatique dans les CPER 2000-2006 ont été émis à une date à laquelle la rédaction des contrats était déjà bien avancée, ce qui reléguait la lutte contre le changement climatique au second plan.

3.2.2. Contenu des CPER 2000-2006

Il est indéniable qu’un effort financier certain a été  porté sur le rail et les transports en commun et l’énergie par rapport aux précédents CPER. En effet, d’après les chiffres du rapport du RAC – France sur les CPER, même si le budget des routes reste le premier budget (un quart du budget global !), sa part dans l’enveloppe transports baisse de dix points, au profit du budget ferroviaire (son budget a été multiplié par sept) et des transports en commun. Côté énergie, les crédits de l’ADEME ont été augmentés de manière importante (147 %), mais leur part reste limitée à une petite fraction des CPER.

Cependant, les secteurs environnement accordent une place dérisoire au changement climatique, très rarement mentionné dans les CPER. Il est à noter également que de grandes disparités existent entre les régions. Si des régions comme le Pas de Calais et l’Ile de France semblent agir pour lutter contre l’effet de serre, d’autres comme Midi-Pyrénées ou le Limousin ne paraissent  pas se préoccuper de ces problèmes.

Même si les efforts consentis en matière de budget sont louables, il n’en reste pas moins que ces budgets sont encore de très loin insuffisants, et le contenu de ces CPER n’est pas à la hauteur des déclarations du gouvernement et de l’enjeu de Kyoto.

De plus, comme le note le Réseau Action Climat, la concertation est inexistante avec les ONG et les acteurs du développement durable, malgré les recommandations d’intégrer les associations dans l’élaboration des CPER.

                       

3.2.3. D’autres aspects de l’engagement au niveau local

Au cours de ces dernières années se sont créées des réseaux internationaux de villes impliquées dans le changement climatique, qui peuvent agir par divers moyens : diffusion de documentation, organisations de conférences, organisation de stages, inventaire des émissions.

Il existe trois principaux réseaux : Climate Alliance with Indigenous rainforest people, Energie cités et l’ICLEI (International Council for Local Environmental Initiatives). Il n’y a qu’une poignée de villes en France qui font partie de ces réseaux. Les raisons de cette absence sont essentiellement culturelles : les villes françaises semblent attendre d’une démarche environnementale un retour direct sur investissement. Or celui-ci n’est pas très clair, ou pas très bien expliqué.

Un autre outil est la mise en œuvre des Plans de Déplacement Urbains (PDU). La Loi sur l’Air impose aux villes de plus de 100 000 habitants de mettre en place un PDU, qui a un rôle important dans la maîtrise des transports. Un an et demi après l’échéance théorique fixée au 31 décembre 1998, seulement 8 villes sur les 58 concernées avaient approuvé leur PDU ! Et encore, même parmi celles qui ont adopté un PDU, certaines ne mentionnent même pas l’effet de serre !

Ainsi, les collectivités territoriales, qui disposent d’outils à leur service pour lutter contre le changement climatique, n’ont dans leur immense majorité encore rien fait. Peut-on espérer un avenir un peu plus engagé de la part des collectivités territoriales ?

3.3. Perspectives

 

Il faut rappeler que les engagements de la France sont relativement récents, et que la préoccupation de l’application de ceux-ci au niveau territorial l’est encore plus, la MIES par exemple s’étant beaucoup concentrée sur l’international puis sur le national auparavant. Maintenant , la MIES se rend bien compte du manque énorme d’action sur le plan territorial.

C’est pourquoi la MIES a réuni depuis avril 2001 un groupe de travail, regroupant des membres de la MIES, des délégués régionaux de l’ADEME, et des membres des conseils régionaux de certaines régions (celles qui ont bien voulu, c’est-à-dire celles qui font déjà un effort pour lutter conter l’effet de serre) qui a effectué trois réunions, afin de balayer tous les champs d’intervention au niveau territorial, depuis les inventaires d’émission dans chaque région jusqu’aux conséquences du télétravail dans les émissions, l’objectif étant en 2002 de créer des sous groupes de travail par thème.

Mais le rôle de la MIES est tout de même limité : elle peut inciter les régions à agir mais ne peut pas dicter la conduite des collectivités territoriales.

 

Ce que l’on peut espérer, c’est qu’un effet de contagion se mette en place : il y a des précurseurs, des régions plus dynamiques et plus motivées que d’autres et qui se sont déjà lancées dans une action pour limiter les émissions de gaz à effet de serre. Ces régions devraient servir de modèle aux autres et ainsi les inciter à agir elles aussi.

Bibliographie sommaire :

-          MIES : Memento des décideurs : le collectivités territoriales engagées dans la lutte contre les gaz à effet de serre (juin 1999) ;

-          MIES : Changement climatique : un défi majeur (2000) ;

-          MIES : Programme national de lutte contre le changement climatique (2000) ;

-          MIES : Impacts potentiels du changement climatique en France au XXIème siècle (deuxième édition : 2000) ;

-          MIES : Troisième nationale à la Convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques (2001) ;

-          MIES : Les représentations sociales de l’effet de serre (2001)

-          ONF : Forêt et changement climatique, l'essentiel en 15 pages (Août 2001)

 

 

 

 

Contacts principaux :

-          Philippe Quirion (CIRED)

-          Thomas Guéret (MIES)

-          Laurent Coméliau (MIES)

-          Cyril Loisel (ONF)